A intensificação dos poderes judiciais de execução

- A execução de sentenças de anulação de atos administrativos

A execução de sentenças, enquanto momento de realização final que assegura a eficácia das decisões judiciais, foi sempre considerada como um aspecto decisivo para caracterização do sistema de justiça administrativa.

Todavia, devido ao carácter limitado da nossa jurisdição administrativa, deparávamo-nos com uma deficiente força executiva das sentenças proferidas contra a Administração, que eram sobretudo sentenças anulatórias.

Nesse sentido, o decreto- lei nº 256-A/77, que esteve em vigor até 2004, constitui na época, um avanço significativo no sentido de assegurar a autoridade e o cumprimento efetivo das sentenças dos tribunais administrativos.

 Apesar disto, a execução de sentenças administrativas continuou a ser um instrumento limitado, em especial quanto ás decisões proferidas contra a Administração.

Em primeiro lugar, o contexto do sistema de justiça administrativa no que respeita aos meios de acesso aos tribunais: perante a proeminência do contencioso de anulação de atos, os tribunais raramente proferiam sentenças condenatórias, que impusessem formalmente deveres á Administração.

Em segundo lugar, pela obrigatoriedade enfraquecida típica das sentenças anulatórias: a execução forçada do julgado carecia do requerimento particular de pronúncias declarativas complementares pelo tribunal, que teria, para determinar a execução, de primeiro, declarar a inexistência de causa de inexecução, e depois, especificar os actos e operações em que haveria de consistir a execução.

Em terceiro lugar, pela ausência de um verdadeiro processo executivo: não havia na lei processual administrativa a previsão de mecanismos e de providências de execução para entrega de coisa certa, para prestação de facto ou para pagamento de quantia certa.

Por último, a relativa in efectividade do processo, em caso de inexecução ilícita: a substituição pelo superior hierárquico, que só valia para certos casos, somada á responsabilidade civil, disciplinar e penal e á nulidade dos actos contrários á sentença, apesar de aparentemente vigorosos, não se revelaram na prática, suficientes para compelir a Administração.

A plenitude nos quatros campos mencionados acima, foi assegurada pela reforma de 2002/2004 que trouxe as alterações necessárias, de modo a dar cumprimento do objectivo constitucional de garantia da tutela efetiva dos direitos dos particulares.

Criou-se um novo contexto de plena jurisdição declarativa, que instituiu a ação administrativa comum que permite ao particular obter do tribunal a condenação da Administração em quaisquer comportamentos ou prestações devidas.

A administração passou, também a ter o dever de execução espontânea dentro de um determinado prazo e o ônus de invocar a existência de causa legitima de inexecução, nesse prazo ou em sede de oposição ao pedido de execução do particular, que deixa de ser obrigado a requerer a declaração da respectiva inexistência, nesse sentido assume relevância o artigo 205º, nº2 e 3 da CRP.

Instituiu-se também um verdadeiro processo administrativo executivo, no contexto de plena jurisdição executiva (artigo 3º/3 do CPTA), pois para além da execução de sentenças anulatórias, passou-se a regular as providências judiciais de execução de prestações de facto ou de coisas, bem como de quantia certa.

Por último, foi assegurado o cumprimento efetivo pela Administração do dever de execução específica das sentenças, admitindo-se a emissão de sentenças substitutivas de atos administrativos devidos e vinculados, e conferindo-se aos juízes o poder de se aplicar sanções pecuniárias compulsórias aos titulares dos órgãos, artigo 3º/2 e 169º do CPTA, o que constitui uma arma assombrosa.

Segundo o Professor José Carlos Vieira de Andrade, “ esta arma é tão assombrosa e porventura desmedida quanto o era, em sentido contrário, a antiga falta de autoridade da sentença administrativa. 

Não se deve achar que com a intensificação dos poderes judiciais de execução perante as autoridades administrativas há uma ofensa do princípio da separação de poderes, dado que afinal o tribunal só pode proferir sentenças de substituição quando o ato for estritamente vinculado e devido.

O processo de execução de sentenças de anulação de atos administrativos, encontra-se no Capítulo IV, nos artigos 173º a 179º do CPTA.  

Embora permita que, logo no âmbito do próprio processo de impugnação de atos administrativos, o impugnante proceda á cumulação das pretensões que, na sua esfera jurídica, emergirão da eliminação do acto impugnado da ordem jurídica, o CPTA entendeu dever ressalvar, no artigo 47º/3, que o não exercício da faculdade de cumular pedidos no processo de impugnação “não preclude a possibilidade de as mesmas pretensões serem accionadas no âmbito do processo de execução da sentença de anulação”.  

O capítulo IV do CPTA, apresenta uma estrutura dicotômica: regula, naturalmente, o dito processo de execução de sentenças de anulação de atos administrativo; mas a preceder essa regulação, que só tem início no artigo 176º, que começa por regular o próprio dever de a Administração executar as sentenças de anulação de actos administrativos. O artigo 173º refere-se com efeito, ao conteúdo desse dever e os artigos 174º a 175º regulam aspectos relacionados com o cumprimento espontâneo desse dever por parte da Administração.

Assim, de acordo com o artigo 176º/1, o processo de execução de sentenças de anulação só deve ser utilizado quando a Administração não observe o disposto nos artigos 173º a 175º, não dando assim, cumprimento ao dever de executar que se lhe impõe.

O Professor Mário Aroso de Almeida, salienta que, embora tradicionalmente se fale apenas neste contexto, das sentenças de anulação, por serem as mais frequentes, afigura-se-nos que o mesmo regime é aplicável ás sentenças declarativas da nulidade ou inexistência de actos administrativos.

Basicamente, trata-se sempre de impor á Administração o dever de reconstituir a situação que deveria existir sem o ato e de assegurar ao impugnante que teve ganho de causa no processo impugnatório a possibilidade de fazer valer pela via jurisdicional o direito ao cumprimento desse dever.

O processo de execução de sentenças de anulação de actos administrativos foi, com efeito, concebido para dar resposta a situações em que o tribunal proferiu uma pura anulação, deixando que a própria Administração se encarregue de extrair da sentença as devidas consequências.

Nos casos em que, no processo impugnatório, tenha sido, desde logo, cumulado o pedido de condenação da Administração a extrair da anulação as consequências a que se refere o artigo 173º, é evidente que, na parte em que dê provimento ao pedido de condenação, a sentença não é uma sentença de mera anulação, mas uma sentença condenatória.

Ela é por isso, um título executivo que habilita o respectivo titular, em caso de incumprimento por parte da Administração, a lançar mão de qualquer das duas formas de processo executivo verdadeiro e próprio que o Código prevê nos artigos 162º e seguintes e 170º e seguintes, de execução para prestação de facto ou de coisa, ou para pagamento de quantia certa.

Em caso contrario, como a sentença de mera anulação de um ato administrativo não se pronuncia, de todo, sobre o conteúdo dos deveres em que a Administração pode ficar constituída em consequência dela, o processo de execução de sentenças de anulação de atos administrativos apresenta-se por uma estrutura dicotómica que parte de uma necessária fase declarativa, para chegar, se for caso disso, a uma eventual fase executiva.

A primeira fase é indispensável.

A segunda fase é eventual porque já se destina a proporcionar ao interessado o resultado pretendido, em fase executiva, na eventualidade de a Administração não ter cumprido os deveres que lhe foram impostos em fase declarativa. Assume assim, particular importância decisória o artigo 179º, pois é ai que culmina a fase declarativa e, por isso, se estabelece a fronteira entre essa fase, a que se referem os nº 1 e 3 e a primeira parte do nº4 e a eventual fase executiva, a que já se referem a segunda parte do nº4 e os nº5 e 6.

Em suma, é na eventualidade de a pronúncia declarativa não ser cumprida pela Administração que o artigo 179º reconhece ao interessado o direito de passar á fase executiva que, dependendo do tipo de obrigação que esteja em causa o pode conduzir a uma das situações do seu nº4, e 5, bem como á situação do artigo 167º e 168º.

Jéssica Faria

nº21989