Legitimidade activa:
a acção popular e acção pública
Como é consabido, a lógica clássica do modelo francês
postulava um contencioso administrativo de tipo objectivo, destinado à mera
verificação da legalidade de uma actuação administrativa, não se reconhecendo
um direito subjectivo das partes mas sim um direito objectivo que se impõe à
Administração (HAURIOU). Particular e Administração não passavam de meros
colaboradores do tribunal para a defesa da legalidade e do interesse público,
não lhes sendo conferido o estatuto de partes no processo (até porque entre
eles não se estabelecia uma relação jurídica no plano substantivo). Refira-se
aliás, como o fez MARCELLO CAETANO, que o interesse da Administração e do
tribunal era coincidente: o cumprimento oportuno da lei.
Em Portugal, o tratamento do cidadão como parte no processo
administrativo é imposto pela CRP (20º/1 e 268º/4 e 5 CRP) e foi confirmado
pela reforma de 84/85, embora ainda se possam encontrar disposições atentórias
da igualdade (entre Administração e o cidadão) ou consagrando uma reduzida
possibilidade de intervenção dos diferentes sujeitos no processo. Assim o nota VASCO
PEREIRA DA SILVA.
Em oposição ao modelo clássico francês está o contencioso de
natureza subjectiva em que tanto o particular como a Administração são partes
que defendem as suas posições perante o tribunal, terceiro em face dos
interesses em presença. E, aqui, os deveres de colaboração com o tribunal
surgem com outro intuito: o da realização da Justiça. É este modelo, ainda que
salpicado por vestígios objectivistas, que domina o nosso CPTA e, em concreto,
o pressuposto processual da legitimidade: particular e Administração são partes
nos processos administrativos; e estabelece-se o princípio da igualdade
efectiva da sua participação processual (6º). Afasta-se o cariz objectivo do
modelo francês.
A ideia de um processo de partes encontra-se intimamente
ligada à da legitimidade enquanto pressuposto processual relativo aos sujeitos
(9º e ss. CPA). De acordo com o modelo clássico era a legitimidade que
constituía o critério de acesso ao tribunal e esta era determinada em razão do
interesse (directo, pessoal e legítimo) dos particulares no afastamento do acto
administrativo da ordem jurídica.
Entre nós, o CPA regula a questão nos arts. 9º e ss. sem prejuízo
de consagrar regras especiais quanto a certos meios processuais. Determina que
a legitimidade decorre da alegação da posição de parte na relação material
controvertida. O critério é semelhante ao do Processo Civil: é o da posição dos
sujeitos e a alegação de direitos e deveres recíprocos na relação jurídica
substantiva.
Nos termos do art. 9º, nº 1 o autor tem legitimidade activa sempre
que alegue ser parte na relação material controvertida, ou seja, sempre que
alegue a titularidade de um direito subjectivo ou de uma posição substantiva de
vantagem no âmbito da relação jurídica administrativa. Como se pode ver, basta
a alegação plausível; saber se ele é de facto titular do direito é uma questão
de fundo.
Todavia, para além desta função subjectiva de protecção dos
direitos dos particulares, o contencioso administrativo tem como função a
tutela da legalidade e do interesse público. A este propósito consagra-se no
art. 9º/2 as figuras do actor público e do actor popular. Encontra-se, assim, uma
linha objectivista que resistiu à reforma de 2002-2004 dando-se possibilidade aos
indivíduos, pessoas colectivas, autarquias locais e ao Ministério Público (MP)
de intervirem na defesa da legalidade e do interesse público, através do
exercício da acção publica ou popular para a tutela objectiva dos bens e
valores da ordem jurídica (saúde publica, consumo, património cultural, etc.).
Acção pública e acção popular são realidades que, em certa
perspectiva, caminham de mãos dadas. Enquanto a primeira está mais voltada para
a defesa do interesse público, a segunda volta-se para a defesa de interesses
da colectividade. Trata-se, portanto, da tutela de direitos e valores que
transcendem o âmbito subjectivo e individual. A semelhança de fundamento destas
duas figuras levou inclusivamente o legislador a tratá-las, por vezes, como
instituto uno (cf. artigos 9º/2 CPTA, 31º
CPC). Note-se, contudo, que estamos aqui perante um mecanismo de extensão da
legitimidade processual (e não perante um meio processual) onde se dispensa a
prova do interesse directo e pessoal.
Ora, estando a figura da acção popular consagrada também no
CPC (art. 31º, onde se dá legitimidade activa também ao Ministério Público)
cumpre saber em que jurisdição deverá ser intentada a acção popular. Estando em
causa violações de normas (que consagram bens constitucionalmente protegidos) por
entidades públicas (ou equivalentes), será competente a jurisdição
administrativa, nos termos do art. 4º, nº 1, al. l) do ETAF. A solução
modifica-se quando a violação seja feita por entidades privadas que não exercem
funções administrativas. Neste caso, os actores populares devem provar a
denúncia prévia da situação às autoridades competentes e a sua inércia para
poderem recorrer aos tribunais administrativos. Se assim não for, o litígio
deverá ser tratado de forma totalmente privada, ainda que os bens lesados sejam
públicos.
Os artigos 2º e 3º da LAP (Lei 83/95 de 31 de Agosto)
elencam os sujeitos dotados de legitimidade popular, por força do art. 52º/3 da
CRP. Aí legitimam-se residentes e não-residentes em Portugal, entidades
associativas e fundacionais e autarquias. Por seu turno, o MP encontra-se
legitimado, não na LAP, mas enquanto detentor de poder de acção pública (cf. art.
55º CPTA), defendendo quer a legalidade objectiva quer a qualidade material do
bem lesado (CARLA AMADO GOMES). Trata-se, nestas duas figuras, de um, interessi a despoti, i.e., que cabe a
toda a comunidade garantir e preservar (GIANNINI). Além disso, o MP tem
legitimidade substitutiva de actores populares, em caso de desistência (16º/3
LAP).
A tutela judicial dos interesses difusos pelo MP é desde logo
estabelecida pelo art. 219º CRP. Contudo, a extensão da legitimidade activa ao
MP para o exercício da acção pública não pode deixar de corresponder a uma
ampliação das funções que já lhe eram atribuídas em várias disposições, em
inúmeras matérias (p.e., instauração de acções destinadas a obter a condenação
à abstenção do uso ou da recomendação de cláusulas contratuais gerais – art. 26º,
c) do DL 446/85, de 25 de Outubro; legitimidade para defesa de bens culturais -
art. 9º, nº 3 da Lei nº 107/2001; ou para propor acções destinadas a
salvaguardar valores relativos ao ambiente – Lei nº 13/2002, de 19 de
Fevereiro).
Se em termos teóricos não parece difícil encontrar
fundamento para a atribuição destas funções – veja-se que o MP é um órgão do
Estado com competências já definidas no que tange ao controlo da legalidade e dos
interesses difusos – certo é que podemos estar a cair no errado pressuposto de
que o interesse geral da legalidade a ser prosseguido pelo MP se assemelha ao
interesse social da defesa daqueles valores que movem a acção popular.
E, em termos práticos, como conciliar os diferentes papéis do
MP? Em que de uma vez se encontra a agir como autor ou como réu (em
representação do Estado) e, em que de outra, age no exercício da acção popular?
É que, recorde-se, frequentemente a agressão ao interesse difuso é imputável à
Administração Pública. E, aí, o MP escolherá que lado? Ou tomará os dois
partidos, como um mesmo advogado para autor e réu?
Defendem INÊS HENRIQUES DE CARVALHO e FRANCISCO NARCISO que
no conflito entre a invocação do interesse público e a legalidade democrática,
o MP, nos termos do art. 69º do EMP, deve solicitar a indicação de um advogado,
à Ordem dos Advogados, para representar o Estado.
A meu ver, a solução passaria por retirar ou restringir a
acção pública ao MP. Refere-se, designadamente, a este propósito na proposta de
lei de reforma do contencioso administrativo, no art. 2º, nº 38 que se pretende
“rever o regime da legitimidade activa para impugnação de actos
administrativos, designadamente, quanto ao Ministério Público na defesa dos
direitos fundamentais dos cidadãos e de interesses públicos especialmente
relevantes e de entidades públicas e privadas, quanto aos direitos e interesses
que lhes cumpre defender”. E outras são as disposições que induzem a alteração
de competências e funções do MP (cf., entre outros, os arts. 3º/9, 3º/17, 4º,
al. c)).
É que, como louvavelmente alude VIEIRA DE ANDRADE, a
diversidade de funções cometidas ao MP causa problemas e embaraços na medida em
que ele desempenha no mesmo processo funções incompatíveis – ora surge do lado
do Estado, defendendo-o contra as acções do particular, ora aparece contra a
Administração, ao lado do particular ou em sua substituição. Neste actual
panorama, seria preferível que o MP fosse visto apenas como um defensor da
legalidade, intervindo ou como parte principal ou como amicus curiae no processo. Note-se que o a prossecução do interesse
público, em juízo, pode ser feita por órgãos administrativos e que o patrocínio
processual, em certos casos, pode ser feito por advogados ou por serviços jurídicos
ministeriais.
Posto isto, resta aguardar pelo resultado que advirá da tão
esperada reforma.
Joana Reis,
Nº 21877
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