Existem no actual Código do Processo dos Tribunais Administrativos (doravante CPTA) três modalidades de pretensões
reconduzíveis ao conceito de impugnação de actos administrativos, sendo elas a anulação, declaração de nulidade e
declaração de inexistência (reguladas no art. 4º/1 als. b) c) d) e e) do
ETAF e art. 50º e seguintes do CPTA), que se traduzem em duas modalidades de impugnação
dos respectivos actos:
i)
Declaração de inexistência
do acto administrativo: nesta modalidade limita-se, como refere o Professor
Mário Aroso de Almeida, a haver uma declaração do Tribunal reconhecendo que na
situação em causa nunca chegou a existir um acto administrativo. Na perspectiva
deste Professor, afigura-se até incorrecta a expressão “acto administrativo
inexistente”, uma vez que, diferentemente das condições de validade, o não
preenchimento das condições de existência explicitadas no artigo 120º do CPA
impede a qualificação de uma determinada situação jurídica como acto
administrativo.
ii)
Declaração de
invalidade do acto administrativo: nas palavras do Professor Mário Aroso de
almeida “são requisitos de validade
aqueles que a lei põe como condição de cuja observância depende que eles devam
ser aceites como instrumentos incontestáveis de modificação da ordem jurídica”.
No caso da não-observância desses requisitos de validade, o acto pode ser
contestado através deste meio. Caso se revele inválido, será excluído da ordem
jurídica e deverá ser reconstituída a situação que deveria existir caso ele
nunca tivesse sido praticado.
Para
que se possa impugnar um acto administrativo através de qualquer destas
modalidades, é primeiro necessário que esse mesmo acto seja impugnável. A “impugnabilidade”
aparece, num plano histórico, como herdeira da já ultrapassada “recorribilidade”,
característica do antigo recurso de contencioso de anulação, ao qual o
Professor Vasco Pereira da Silva reconduz um “diagnóstico de conflitos
insanáveis entre os planos do inconsciente, do superego e das explicações dos
sujeitos pensantes”, isto é um recurso com “crises de identidade” que se
manifestava na dissociação entre o próprio nome e objecto – o recurso de
anulação nem era verdadeiro recurso, uma vez que “consistia na primeira apreciação jurisdicional de um litígio emergente
de uma relação jurídica administrativa, na sequência da prática de um acto pela
Administração, e não de uma apreciação jurisdicional de segunda intância
versando sobre uma decisão judicial”; nem era apenas de anulação, dado que
algumas sentenças de dita anulação continham um conteúdo de natureza conformativa
e repristinatória. Por estes motivos, a Reforma do Contencioso Administrativo
pôs termo ao recurso de anulação, colocando-o “no museu do Contencioso Administrativo”.
Nasceram,
assim, as modalidades de impugnação do acto administrativo e com elas o
conceito de “impugnabilidade”, que ,segundo José Duarte Coimbra, apresenta uma
estrutura híbrida: por um lado funciona como qualificativo de um conceito
anterior, o de acto administrativo; e por outro assume-se como conceito
relativo que conduzirá à consequência de impugnabilidade ou não do acto –
conceito este que no CPTA assume uma acepção restrita e homogénea: reporta-se
apenas a elementos estruturais do acto administrativo, não se confundindo com
pressupostos processuais como a tempestividade, legitimidade, ou interesse em
agir.
Doravante
passarei a analisar o regime actual do CPTA em comparação com as alterações
propostas no Projecto de Revisão do CPTA.
Deste
modo, cabe antes de tudo regressar um pouco ao conceito fulcral necessário para
a aferição da impugnabilidade: o próprio conceito de acto administrativo. A definição
de acto administrativo é-nos apresentada no artigo 120º do Código do
Procedimento Administrativo e define-se pelo “acto jurídico unilateral praticado, no exercício do poder
administrativo, por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou
privada para tal habilitada por lei, e que traduz a decisão de um caso
considerado pela Administração, visando produzir efeitos numa situação
individual e concreta”.
Como
dito anteriormente, a pretensão impugnatória formulada pelo autor tem de
reportar-se a um acto. Partindo da definição de acto dada pelo Professor
Freitas do Amaral, podemos introduzir os requisitos da sua impugnabilidade. Existem
dois tipos de condições de impugnabilidade: as internas, que se tratam de
requisitos estruturais necessários para que um acto seja impungnável – arts.
51º a 54º; e as externas, pressupostos processuais que não se reportam ao acto,
mas em relação aos quais “a acção de
impugnação de actos administrativos apresenta especialidades” – arts. 55º a
60º.
O
Professor Mário Aroso de Almeida autonomiza quatro requisitos de
impugnabilidade dentro dessas condições de impugnabilidade internas
(verdadeiras condições de impugnabilidade do acto em si):
O
conteúdo decisório do acto: o art. 120º do
CPA faz referência explícita ao conteúdo decisório dos actos administrativos,
sendo condição da sua existência. Para isso, é necessário que o acto defina situações
jurídicas e não se limite a declarações de ciência, juízos de valor ou
opiniões. No âmbito da exigência deste conteúdo decisório, algumas questões
colocam-se acerca de actos que se limitem a confirmar e executar decisões
jurídicas introduzidas por actos administrativos interiores – os actos meramentente
confirmativos e executórios – isto porque não existe neles um reexercício do
poder de decidir. Quando nos deparamos com estes actos estamos, em regra,
perante meras declarações enunciativas e não perante verdadeiros actos
administrativos. O artigo 53º do CPTA carrega uma regra de não impugnabilidade
dos actos confirmativos. No entanto, fora da previsão deste preceito, é
possível a sua impugnação: quem não tenha impugnado um acto que, devendo ser obrigatoriamente
publicado, não o tenha sido, ou o qual devendo ser obrigatoriamente notificado,
não o tenha sido, pode impugnar os actos que venham a confirmar o primeiro, por
ser através dele que se vê confrontado com o ónus de reagir.
Quanto
aos actos executórios o raciocínio é idêntico: em regra devem ser
inimpugnáveis, uma vez que apenas reiteram decisões anteriores através do acto
que executam. No entanto, estes actos distinguem-se
dos meramente confirmativos uma vez que podem ter conteúdo misto: em parte
confirmativo, em parte inovador, introduzindo ele próprio uma decisão
modificadora da ordem jurídica (p.e. actos que vêm a fixar um prazo final para
o cumprimento de uma obrigação imposta por um acto precedente). Para Mário
Aroso de Almeida, em consequência desta componente mista, o acto executório não
pode ser impugnado se preencher alguma das previsões do art. 53º CPTA na parte
em que se limita a confirmar a decisão do acto anterior MAS, na medida em que
acrescente novos efeitos jurídicos, encerra também em si conteúdo inovador
qualificativo de acto administrativo e que pode, como tal, ser impugnado com
fundamento nos vícios próprios de que padecer, dado que, seguindo Vasco Pereira
da Silva, a impugnabilidade só “depende
do facto do acto administrativo se encontrar em posição de afectar
imediatamente a posição jurídica dos particulares, ou seja, de verificação do
pressuposto processual da lesão de direitos”.
Em
suma, todos os actos administrativos, desde que tenham conteúdo positivo, são
susceptíveis de ser impugnados, mesmo que se tratem de actos no âmbito de
relações interorgânicas, isto é, que se tratem de actos praticados por órgãos
de uma entidade pública e se dirijam a outros órgãos pertencentes a essa mesma
entidade (como confirma o art. 55º nº1 al. d)). Como refere José Duarte
Coimbra, o carácter externo de uma actuação jurídica “não parece ser passível de definição na base de critérios minimamente
operativos, isto na base de que todas as actuações administrativas se
repercutem, em maior ou menor grau, em esferas jurídicas distintas das dos
órgãos que as produzem.”. Deve entender-se, assim como Mário Aroso de
Almeida, que a eficácia externa não é requisito de impugnabilidade, mas apenas
um requisito associado ao estatuto do autor, dado que o acto somente terá de
preencher esta condição para o efeito de poder ser impignado por quem não se
encontre integrado na estrutura da própria entidade emissora (trata-se,
portanto, de um requisito de legitimidade e não do próprio acto).
O
conteúdo positivo do acto: Os tribunais
administrativos passaram a poder condenar a Administração à pratica de actos
devidos através de acções de condenação, proibindo, em regra, a impugnação de
actos de conteúdo negativo. Isto justifica-se por questões de necessidade de
tutela judicial, uma vez que será melhor tutelado aquele que quando se dirige
aos Tribunais contra uma atitude de inércia da Administração, faça valer o seu
direito à prática desse acto através de uma acção de condenação, dado que é essa
a pronúnca que assegurará a tutela efectiva da posição do autor ao
conceder-lhe, p.e. um titulo executivo que lhe permitirá lançar mão a uma acção
executiva imediatamente. Do artigo 51º/4 CPTA resulta que aquando de um pedido
de anulação de um acto de conteúdo negativo, o tribunal deve convidar o autor a
substituir a petição, por o pedido não ser o adequado. Caso o autor não
corresponda a este convite, a não substituição do pedido obstará ao
prosseguimento do processo e haverá lugar à absolvição da instância, de acordo
com o art. 89º CPTA.
No
entanto, no seguimento da doutrina alemã, será de admitir-se excepcionalmente a
impugnação de actos administrativos desde que o autor justifique que não
pretende obter o acto ilegalmente recusado, mas apenas o reconhecimento
judicial da ilegalidade desse acto de indeferimento e a sua remoção da ordem
jurídica. Para isso, é importante ver preenchidas duas condições: o autor deve
demonstrar de forma concludente a utilidade que retirará do pedido de anulação
do acto de indeferimento, e que essa utilidade dá uma resposta à sua
necessidade efectiva de tutela judicial; deverá ser igualmente concludente a
demonstração de que essa utilidade não será igualmente retirada de um acto de
condenação.
Requisito
da eficácia do acto: em regra, os
actos administrativos são impugnados quando “sejam susceptíveis de lesar
direitos ou interesses legalmente protegidos”, o que pressupõe a sua eficácia. No
entanto, podem também ser impugnados antes do preenchimento de possíveis condições
legais ou termos impostos por cláusulas acessórias incluídas no seu próprio conteúdo
(p.e. sujeição a publicação obrigatória), i.é., antes de virem a produzir
qualquer efeito. No art. 54º do CPTA, admite-se a faculdade de imediata
impugnação de actos administrativos que ainda não preencheram os requisitos de
que depende o inicio da produção dos seus efeitos. A primeira situação,
prevista na al. a) do nº1 refere-se a actos que foram objecto de execução sem
ainda estarem em condições de serem executados, permitido a quem for objecto de
execução ilegítima do acto a impugnação desse mesmo. No entanto, o nº 2 do
mesmo artigo vem a consagrar o efectivo direito de tutela contra a própria
execução ilegítima, ao contrário da solução do al. a) do nº1 que oferece uma solução obvia (mas
mais prática) que não tutela efectivamente esse direito – trata-se aqui de uma
situação de lesão efectiva, resultante d euma conduta ilegítima da
Administração e desprovida de fundamento jurídico. A segunda situação, prevista
no nº2 do mesmo artigo vem a permitir a reacção imediata contra actos desde que
seja “muito provável que o acto irá produzir efeitos”, sendo que esta previsão
deverá ser interpretada segundo juízos de normalidade, isto é: que de acordo com
uma situação normal, seja altamente provável que o acto irá produzir efeitos e
que haja um fundado receio das consequências que resultarão da eventual
execução do acto ineficaz – trata-se aqui de uma situação de ameaça de lesão,
resultante de um receio justificado da verificação de circunstâncias lesivas
num futuro próximo.
A
regra de que um acto só será susceptivel de ser impugnado quando reúna as
condições de que depende a sua eficácia justifica-se segundo o raciocínio de
que o acto ineficaz ainda não introduz modificações na ordem jurídica que
possam ser removidas – uma vez impugnado um acto administrativo, aquilo que se
impugna não é o acto em si mas os efeitos por ele produzidos. No entanto, ainda
que, em princípio, não haja efectivo interesse em agir contra um acto que não está
em condições de provocar lesão, há que considerar se, no caso concreto, existe
ou não esse interesse processual.
Requisito
da prévia utilização de impugnação administrativa necessária: o CPTA não exige que os actos administrativos
utilizem a via da impugnação administrativa antes da impugnação contenciosa
(solução que resulta da conjugação dos artigos 51º e 59º nº 4 e 5 CPTA).
Defende Mário Aroso de Almeida, no entanto, que permanecem sujeitas a
impugnação administrativa necessária as decisões administrativas abrangidas por
lei que preveja essa sujeição, uma vez que se está perante uma “opção consciente e deliberada do legislador”.
Defende este autor, em conformidade com o parecer do Tribunal Constitucional e
Supremo Tribunal Administrativo, que não cabe à Constituição da República
definir os pressupostos de que possa depender a impugnação dos actos
administrativos. Em sentido contrário, Vasco Pereira da Silva considera
afastada liminarmente a exigência de recurso hierárquico necessário,
reconduzindo-a a “uma das mais
persistentes manifestações dos traumas de infância do Contencioso
Administrativo”, defendendo desde ainda antes da reforma a
inconstitucionalidade da antiga exigência.
Referências
Bibliográficas:
- Pereira
Da Silva, Vasco: “O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise”,
2009, 2ª Edição, Almedina,.
- Aroso
de Almeida, Mário: “O Novo Regime do
Processo nos Tribunais Administrativos”, 2005, 4ª Edição, Almedina.
- Aroso
de Almeida, Mário: “Manual de Processo
Administrativo”, 2013, Almedina.
- Duarte
Coimbra, José: “A impugnabilidade de atos
administrativos no Anteprojecto de Revisão do CPTA” in O Anteprojecto de
Revisão do CPTA e do ETAF em debate, 2014, Associação Académica da
Faculdade de Direito de Lisboa.
Gabriela de Oliveira Pinheiro, nº 22084
Visto.
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