Em torno da figura do
interesse processual, ou interesse em agir, verifica-se uma divergência
doutrinária que, em última análise, se resume à questão de saber se é
justificável a autonomização deste pressuposto, ou se esse mesmo pressuposto se
reconduz a outro denominado “legitimidade activa”. A par desta discussão,
também há que indagar quanto ao elemento do processo a que esse interesse se
refere- será que às partes? Será que ao próprio processo? Note-se que esta
figura tem sido objecto de controvérsia tanto no domínio processual civilista
como no processual administrativista.
Tanto no que diz respeito à legitimidade como
ao interesse processual estamos perante pressupostos processuais, isto é,
pressupostos de admissibilidade da acção ou “condições de procedibilidade”, tal
como refere VIEIRA DE ANDRADE. O preenchimento destes dois pressupostos permite
ao juiz que este se pronuncie sobre o fundo da causa, apreciando o mérito da
mesma (arts. 88.º e 89.ºCPTA).
LEGITIMIDADE
A legitimidade activa singular é um pressuposto
reativo às partes, encontra-se prevista no artigo 9.º do CPTA e diz respeito à
legitimidade do autor, demandante no processo.
Em linhas gerais, existem dois grandes
critérios para aferir a legitimidade (não tendo naturalmente em conta as
entidades que se encontram expressamente previstas tanto na regra geral, como
nas regras especiais).
De acordo com o
artigo 9.º/1 CPTA, tem legitimidade activa quem “alegue ser parte na relação material
controvertida”[1].
Estamos perante o critério subjectivista da pertença à relação jurídica
controvertida. Existem, no entanto, ressalvas a ter em conta perante este
princípio geral de legitimidade activa. São ressalvadas a acção relativa a
contratos (art. 40.º CPTA) e a acção administrativa especial que, como se sabe,
compreende a impugnação de actos (art. 55.º), a condenação à prática de acto
devido (art. 68.º) e a acção administrativa sobre normas (art. 73.º e 77.º). A
este primeiro critério parece que podemos reconduzir o artigo 68.º/1. De facto,
de acordo com esta norma tem legitimidade “quem alegue ser titular de direito
subjectivo ou interesse legalmente protegido, dirigido à emissão desse acto”.
Associando-o aos pressupostos do artigo 67.º, conseguimos extrair que só terá
legitimidade para pedir a condenação à prática do acto quem tem legitimidade
para requerer esse acto, ou seja, quem é parte na relação material.
Para além do critério de legitimidade geral,
o conteúdo da legitimidade tem vindo a ser preenchido por referência a outro
critério, o do “interesse directo e pessoal”, mencionado no artigo 55.º/1
(disposição especial). Traduz-se na repercussão, junto do demandante, de uma vantagem
ou benefício específico, que terá de ser imediato e efectivo. Trata-se de um
critério mais amplo que o do artigo 9.º/1, já que o demandante terá
legitimidade mesmo que não seja parte em concreto na relação material
juridico-administrativa controvertida.
No que concerne às restantes disposições
especiais, o artigo 40.º, que prevê as acções relativas a contratos, tanto no
que diz respeito à validade como à execução dos mesmos, o número 1 alínea a) e
o número 2 da mesma alínea reconduzem-se à regra geral do 9.º/1 ao atribuirem
legitimidade às partes da relação jurídico-contratual. Verifica-se, no entanto,
um alargamento a terceiros (sujeitos não titulares da relação contratual) que
podem ser reflexamente afectados por um determinado contrato, no número 1
alíneas c) a f), e número 2 na alínea e). Há aqui, em última análise, uma
recondução ao interesse directo e
pessoal. O mesmo se verifica com os artigos 73.º/1 e 77.º/1, que atribuem
legitimidade a quem invoque uma lesão proveniente da aplicação ou omissão de
uma norma. Também aqui a legitimidade se encontra afastada do princípio geral,
já que se trata de uma “legitimidade interessada”, no entender de MÁRIO ESTEVES
DE OLIVEIRA.
O artigo 9.º/2 diz
respeito, não a interesses individuais, mas a interesses difusos tutelados
mediante a dita “acção popular”.
INTERESSE PROCESSUAL
O interesse em agir é construído por referência a certos
elementos. São eles, habitualmente os seguintes: a necessidade de obter a tutela jurisdicional; a inexistência de outro meio para alcançar o mesmo efeito; a adequação do
meio processual utilizado; a subsidariedade do meio de tutela; etc.
Para MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, estamos
perante um pressuposto processual autónomo composto pela necessidade da tutela
jurisdicional, na medida em que, é necessário que a pretensão do autor esteja
alicerçada por uma base factual merecedora de tutela, e por outro lado, impõe
uma adequação do meio processual ao fim visado. Essa adequação será aferida
essencialmente em função de critérios temporais e económicos. Estará em falta
este pressuposto quando aquele procedimento não seja o mais célere e económico
para obter a tutela dos interesses do requerente.
Salientamos a posição contrária de CASTRO
MENDES. Este Autor rejeita a admissibilidade com carácter geral do interesse
processual, circunscrevendo a sua relevância ao campo das custas processuais,
isto é, ainda que o autor tenha ganho o processo, a falta deste interesse gera
a condenação do mesmo no pagamento das custas. Esta opinião tem por base a
estatuição do antigo artigo 449.º /2 al. c) do CPC, actual artigo 535.º.
No âmbito do contencioso administrativo, também
para RUI MACHETE a legitimidade se reduz ao interesse em agir, pois atribuindo
à jurisdição administrativa um carácter predominantemente objectivo, considera
que no contencioso administrativo não há relações materiais jurídicas
controvertidas ou partes em sentido material. É precisamente esta concepção objectivista
que VASCO PEREIRA DA SILVA menciona quando contempla a dificuldade em
autonomizar o interesse. Será mais uma manifestação dos “traumas de infância”
do Processo Administrativo. O Contencioso objectivista, ao mesmo tempo que nega
a titularidade de direitos aos particulares, compreende as consequências práticas de um
sistema de acção popular generalizado, que iria resultar, designadamente, num
avolumar de processos em tribunal. Daí a confusão entre legitimidade e
interesse em agir, de modo a limitar o acesso ao juiz. De facto, para conseguirmos compreender melhor
esta “neurose”, convém olhar às razões históricas desta confusão. O meio e as
características culturais do meio também desempenham um papel muito importante
no desenvolvimento de uma neurose, pois contribuem de forma decisiva para
moldar a personalidade, acentuando, os traços neuróticos do indivíduo.
Da perspectiva do Regente, da sistemática do
Código surge um “princípio geral de consideração do interesse como pressuposto
processual”, sendo determinadas regras dispersas (art. 56.º e 39.º CPTA)
reafirmação da regra geral. A propósito das acções de simples apreciação, o
legislador entendeu prever expressamente o interesse processual no artigo 39.º
do CPTA, concretamente na 2ªparte que alude à existência de “uma situação de incerteza, de ilegítima afirmação
por parte da Administração, de existência de determinada situação jurídica, ou
o fundado receio de que a Administração possa vir a adoptar uma conduta lesiva,
fundada numa avaliação incorrecta da situação jurídica existente”. As
acções de simples apreciação têm por objecto a obtenção de uma declaração sobre
a existência (positiva) ou inexistência de um direito ou facto juridicamente
relevante em matérias afectas à jurisdição administrativa (art. 4.ºETAF).
Entende-se que neste tipo de acções este pressuposto assume uma configuração
específica e mais delicada. De facto, mais que as situações de inadequação do
meio, são notórias as situações em que há uma distinção, quando, existindo
legitimidade, se requer o reconhecimento de um direito de que se é titular, sem
que esse mesmo direito esteja “ameaçado”. Para o Professor Regente, o expresso
neste artigo deve valer também para os pedidos de anulação e condenação, assim
como para todos os meios processuais.
Alexandra Leitão parece apontar para a defesa
de uma autonomização, contudo, considera que a soluçao adoptada pelo CPTA ao
reconduzir a legitimidade activa à titularidade de um "interesse directo,
pessoal e legítimo" [2]
pressupõe necessáriamente a não autonomização do interesse processual. Na
opinião da Autora "o interesse directo pessoal e legítimo é um interesse
meramente processual que não se deve confundir com a posição jurídica
substantiva subjacente".
Destaca-se o pensamento de VIEIRA DE ANDRADE.
Optando por seguir uma outra via, Vieira de Andrade autonomizou a “necessidade de tutela
judicial”, que no seu entender se baseia
também numa adequação e na exigência de escolha de meio próprio para obtenção
da protecção judicial necessária naquele caso concreto. Deste modo, não é o
próprio interesse processual que é independente, mas um dos seus elementos.
Expressão desta vertente do interesse processual, em concreto da adequação, seria
o artigo 38.º/2 do CPTA. Admitindo o conhecimento incidental da ilegalidade de
actos administrativos que já se tenham tornado inimpugnáveis na acção
administrativa comum (n.º1), só o poderá fazer para tirar quaisquer outros
efeitos legítimos, como por exemplo, em sede de responsabilidade, mas não para
obter a sua invalidação judicial (nº2).
TOMADA DE POSIÇÃO
Seguimos
a posição doutrinária que confere independência ao interesse em agir, isto é,
que a trata como verdadeiro pressuposto do processo, no nosso entender um
pressuposto relativo ao objecto processual.
A neurose é provocada pelos conflitos que o indivíduo irá
encontrar até se adaptar ao meio que o rodeia. Hoje, com a Reforma do
Contencioso foi adoptada uma concepção maioritariamente subjectivista do
Contencioso Administrativo, estando na altura de adaptar minimamente os vários “temas” a
esta concepção.
Tendo em conta a enumeração que foi feita dos
elementos habitualmente inseridos no interesse processual, podemos chegar à
conclusão que, por exemplo, a parte pode integrar a relação jurídica
substantiva e, ainda assim, não se encontrar "ameaçado" o direito que
se pretende ver reconhecido. O objecto processual está intimamente ligado ao
interesse, na medida em que se exige para a apreciação do mérito a existência
de uma verdadeira causa de pedir, ou seja, uma ilegalidade relacionada com o
direito subjectivo lesado, e para além disso, o meio de tutela processual tem
de ser o indicado para esse mesmo objecto (pedido e causa de pedir).
Note-se que, no âmbito do processo civil, a
doutrina reconhece no artigo 30.°/2 do CPC a previsão do interesse em agir, que
estipula o seguinte: "o interesse em
demandar exprime-se pela utilidade derivada da prossecução da acção e o
interesse em contradizer pelo prejuízo que dessa procedência advenha".
Existe uma correlatividade, já que ao interesse do autor vai corresponder, no
sentido contrário, o interesse do réu, sendo que basta preencher este
pressuposto em relação ao autor para também ele estar presente quanto ao réu.
Ora esta correlatividade nunca se poderá verificar no que concerne à
legitimidade. O facto de o autor ser parte legítima não resultará na presença
de legitimidade quanto ao réu. Aqui mais uma diferença a ter em conta quanto
aos dois conceitos, expressa no domínio do processo civil.
Para concluir,
defende-se a previsão, de um modo geral, desta figura na lei processual
administrativa, fazendo, assim, a distinção quanto à legitimidade, já que é
absolutamente essencial para inviabilizar a acumulação de acções inúteis,
permitindo uma actuação mais eficaz por parte dos órgãos de Justiça.
Bibliografia
ALEXANDRA
LEITÃO, A Protecção Judicial dos Terceiros nos Contratos da Administração
Pública, Coimbra, Almedina,
2002 pág. 87 e ss.
JOÃO DE
CASTRO MENDES, Direito Processual Civil, 2º vol., Lisboa, 1987.
JOÃO VIEIRA
DE ANDRADE, Justiça Administrativa, 13ª Edição, Almedina, 2014, págs. 196 e ss,
e ainda, 6.º Edição, 2009, págs. 287 e ss.
MÁRIO
ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Código de Processo nos
Tribunais Administrativos e Estatuto dos tribunais administrativos e fiscais anotados, Coimbra,
Almedina, 2006.
MIGUEL
TEIXEIRA DE SOUSA, O Interesse Processual na Acção Declarativa, Lisboa, AAFDL,
1989, págs. 5 a 16.
RUI MACHETE,
Estudos de Direito Público e Ciência Política, Lisboa, Fundação Oliveira
Martins - Centro de Estudos Administrativos, 1991, pág. 125 a 135.
VASCO
PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª
Edição, Almedina, 2008, pág. 473 e ss.
Filipa Moreira
20742
[1] Quanto
ao alcance do pressuposto, uns autores
defendem que se refere à titularidade da relação jurídica, tal como invocada na
petição, outros sustentam que a titularidade deve ser a da verdadeira relação
jurídica eventualmente estabelecida pelo tribunal. O legislador tomou opção
pelo primeiro entendimento ao estabelecer a titularidade da relação
controvertida , tal como configurada pelo autor, à semelhança do que se verifica
no processo civil, ainda que neste caso como mero critério subsidiário.
[2] A
referência a “legítimo” era feita antes da Reforma do Contencioso
Administrativo.
Visto.
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