No
presente trabalho iremos debruçar sobre o sentido da revisão ao Código de
Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) mais precisamente sobre as
alterações aos requisitos de impugnação dos atos administrativos.
Tendo
em conta, que iremos abordar a questão da impugnação, urge como necessária a
delimitação do que é impugnável. Segundo o regime vigente no CPTA, é impugnável
“os atos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo
seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos” (51.º/1
do CPTA); por outra via, são do mesmo modo impugnáveis “as decisões
materialmente administrativas proferidas por autoridades não integradas na
Administração Pública e por entidades privadas que actuem ao abrigo de normas
de direito administrativo” (51.º/2 do CPTA).
A
nova redação que é prevista pela reforma assume como impugnáveis: “ todas as
decisões tomadas no exercício de poderes jurídico-administrativos e que visem produzir
efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta”
À
primeira vista, em meu entender parece-me que a reforma pretende alargar o
âmbito das impugnações não só aos actos de eficácia externa, cujo conteúdo seja
susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos, mas a
qualquer decisão derivada do poder jurídico-administrativo cujo objectivo seja
a produção de efeitos jurídicos externos.
Segundo
a opinião do Dr. José Duarte Coimbra, a actual fórmula é admissível no sentido
em que não toma como opção clara (evidenciada) por uma das conceções de
Direito Administrativo, o que para este autor representa uma atitude positiva;
o mesmo não acontecendo no texto do Anteprojeto da Reforma que opta pelas
opções já vertidas no art.º 148.º do Projecto de Revisão do CPA.
Não
entendo porquê que seja negativo perfilhar uma posição adoptada no CPA, tendo
em conta que leva a uma uniformização ou coincidência sistemática da norma que
por ora se discute.
Para
o autor supra referenciado o facto de na redacção da Reforma constar a
expressão exercício de poderes jurídico-administrativos, aponta sem dúvida para
um ponto de partida restritivo e não mais abrangente como acima assumi
anteriormente. Porquê que o autor refere que estamos perante um ponto de vista
mais restritivo?
Para
este o facto de constar na letra da lei a expressão “poderes
jurídico-administrativos” limita os actos impugnáveis a atos administrativos
típicos que representem o exercício de
poderes de autoridade de uma Administração do tipo agressiva; numa outra
tentativa de enquadrar a expressão poderes jurídicos-administrativos” o mesmo
refere, que pode representar apenas afirmação da posição institucional ocupada
pelos sujeitos encarregues do exercício da função administrativa.
No
meu entender, esta última tentativa de enquadrar o conceito de “poderes
jurídico-administrativo é mais aceitável e conducente com aquilo que acredito
que o legislador pretendeu com a reforma; é muito duvidoso à primeira posição
que o Doutor José Duarte Coimbra apresenta, pois o legislador não quer com a
reforma retroceder para uma Administração Agressiva.
Dr.
José Duarte Coimbra considera que uma restrição do âmbito de aplicação da acção
de impugnação de atos administrativos, parece dúbio, face o recorte apresentado
pelo art.º 268.º/4 da Constituição.
Não
acompanho a opinião do autor quando este refere que a referência deixa de ser a
decisão para passar a ser algo como contexto em que ela é tomada; acredito que
a partir deste momento não temos apenas uma referência, mas senão duas, uma
delas claramente que são “todas as decisões” (tomadas no âmbito de) poderes
jurídico-administrativos”.
Também
não consigo entender qual a intenção do legislador, ao referir a eficácia
externa como uma das condicionantes para a impugnação dos actos e acompanho o
Dr. José Coimbra quando este refere que todas as atuações jurídicas se
repercutem, em maior ou menor grau, em esferas jurídicas distintas das dos
órgãos que as produzem, independentemente do modo em que este ato tem a sua eficácia;
por esta razão a expressão eficácia externa é algo que a reforma preocupou-se
em substituir pela produção de efeito jurídico. Até aí, a reforma andou bem,
mas voltou uns passos para atrás, para acrescentar à produção de efeitos
jurídicos à expressão externos.
A
melhor forma de resolvermos este problema seria considerar tal como o faz o
professor Vasco Pereira da Silva que todos os atos administrativos são
impugnáveis, desde que sejam susceptíveis de provocar lesões ou de afectar
imediatamente posições subjetivas de particulares - esta seria uma boa fórmula
para a Reforma.
O
Desembargador Benjamim Barbosa tal como eu considera que a reforma veio
estender a tutela impugnatória dos particulares, que é demostrada no art.º
2.º/2 do Anteprojeto.
No
actual regime de impugnação dos atos confirmativos, a impugnação destes eram
rejeitadas quando o ato confirmado já tivesse sido impugnado ou notificado o
autor ou então quando, não existindo obrigatoriedade da sua notificação ao
autor, tivesse sido publicado.
Um
dos aspetos referentes à impugnação que a reforma foi bastante inovadora
refere-se a impugnação de atos confirmativos: 1 – pôs fim a ambiguidade textual
até então existente no art.º 53.º do actual CPTA e esclarece que os atos
administrativos não são impugnáveis por não ser verdadeiros atos
administrativos; 2 – avança com uma noção de ato administrativo confirmativo,
segundo o qual fazem parte deste leque “ os atos que se limitem a reiterar, com
os mesmos fundamentos, decisões contidas em atos administrativos anteriores” –
conceito que parece corresponder aquilo que é perfilhado tanto a nível
jurisprudencial como doutrinal a nível do Direito Administrativo Português; 3 –
Aponta de forma mais pormenorizada e esclarecedora as situações excepcionais
que mesmo estando perante um ato de carácter confirmativo possa haver
impugnação.
Em conclusão quanto aos atos confirmativos, no
sentido da reforma este poderão ser impugnados nas seguintes situações
(excepções à regra da inimpugnabilidade):
1
– Em relação aos destinatários a quem o ato confirmado deva ser notificado,
esta não ocorra ou não tenha sido feito de forma adequada;
2
– Em relação a outros interessados, e sempre que a publicação do ato confirmado
seja obrigatória, esta não ocorra
3
– Em relação a outros interessados, e sempre que a publicação do ato não seja
obrigatória, não haja notificação ou publicação (facultativa) do ato confirmado
ou este ou a respectiva execução não
sejam por aqueles sujeitos conhecidos.
4
- Os atos jurídicos de execução que, em regra, se apresentam como atos
confirmativos, poderão ser impugnados, em relação a vícios próprios, desde que
revelem um conteúdo inovador.
Qual,
a rácio que justificara a impugnação de actos administrativos confirmativos?
O
desembargador Benjamim Barbosa responde a esta indagação, dizendo que o ato
administrativo confirmativo é impugnável, porque ao ser confirmativo mantém uma
situação de lesividade ou afectação de posições subjetivas, e é uma renovação
de efeitos.
Em
forma de conclusão, acredito que foi alargado o âmbito da impugnação de atos
administrativos, pelo menos, em sede daquilo que desenvolvi neste trabalho.
Bibliografia
Coimbra, José Duarte. (2014). A
impugnabilidade de atos administrativos no Anteprojeto de Revisão do CPTA, in
Coimbra, José Duarte. O Anteprojeto de Revisão do Código de
Processo nos Tribunais Administrativos e do Estatuto dos Tribunais
Administrativos e Fiscais em Debate. Alameda da Universidade (Lisboa), AAFDL. P. 349 -364
Barbosa,
Benjamim. (2014). A revisão dos requisitos gerais do regime da impugnabilidade
dos atos administrativos (atos confirmativos, atos ineficazes e legitimidade), in
Barbosa, Benjamim. O Anteprojeto de Revisão do Código de Processo nos Tribunais
Administrativos e do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais em
Debate. - Alameda da Universidade (Lisboa), AAFDL. P. 375, 394-399
Catarina
Adão Lima
Aluna
n-º 22501
Visto.
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