Para este post vou fazer uma análise de um artigo do CPTA
que pode suscitar algumas dúvidas: o artigo 73º. Estamos perante uma norma que explicita
quais os pressupostos para a impugnação de normas administrativas e que indica
a quem pertence a legitimidade para essa impugnação.
A legitimidade para impugnar normas administrativas é
atribuída ao Ministério Público e aos particulares, mas de forma diferente,
como não podia deixar de ser. Começando pelo Ministério Público, ele assume
papel central no sistema de impugnação de normas actualmente instituído,
devendo ser distinguido as situações em que é obrigado a solicitar a declaração
de ilegalidade de uma norma, das situações em que pode pedir essa declaração.
De facto, tendo em conta o artigo 73º/4 CPTA, quando a aplicação da norma tenha
sido recusada por qualquer tribunal em três casos concretos com fundamento na
sua ilegalidade, o Ministério Público vê-se obrigado a pedir a declaração de
ilegalidade com força obrigatória geral. Este preceito já era conhecido do
Contencioso Administrativo anterior à Reforma de 2002. Uma verdadeira novidade
é o facto de o Ministério Público ter a possibilidade de pedir essa mesma
declaração de ilegalidade com força obrigatória geral sem se terem verificado
os três casos referidos, como afirma o artigo 73º/3 CPTA. Este é um novo “poder
que é conferido ao Ministério Público, para decidir da oportunidade de impugnar
uma norma, designadamente, em função da gravidade da situação”, pelo que vem
implicar uma ponderação séria e casuística em virtude da discricionariedade que
lhe é concedida. É de se aplaudir esta inovação, uma vez que se evita a inércia
de actuação quando ainda não se tenham verificado os três casos que
anteriormente eram exigidos. Assim, esta discricionariedade do Ministério
Público relativamente a saber se deve ou não intentar a respectiva acção só é
limitada quando ocorra a aplicação da norma a um terceiro caso concreto,
momento em que voltamos ao número 4 do mesmo artigo, como se explicou supra. De referir ainda que esta
oportunidade de decisão do Ministério Público pode-lhe ser incumbida quando qualquer
das entidades referidas no artigo 9º/2 CPTA o requerer.
Os números do artigo 73º CPTA analisados acima não suscitam
muitas dificuldades. Pelo contrário, os números 1 e 2, com especial referência
ao primeiro, já não serão assim. Uma outra inovação trazida pela Reforma de
2002 foi, então, a inclusão do preceituado no artigo 73º/2 CPTA. Refere o
artigo que “quando os efeitos de uma norma se produzam imediatamente, sem
dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, o lesado
pode obter a desaplicação da norma pedindo a declaração da sua ilegalidade com
efeitos circunscritos ao caso concreto”. Ora, o que de relevante daqui se pode
retirar é o facto de este pedido de declaração de ilegalidade já não revestir o
carácter de força obrigatória geral, ao invés do que se viu nas acções
intentadas pelo Ministério Público e do que se verá no número 1 do artigo, uma
vez os efeitos dessa pretensa ilegalidade se circunscreverem ao caso concreto. Assim,
estamos apenas perante uma situação de não aplicação da norma apenas naquele
caso concreto, continuando a norma em vigor nos restantes casos. Contundo, esta
solução é passível de crítica: vai originar alguma incerteza jurídica, uma vez
que se coloca a questão acerca da legalidade da norma em questão. Ela pode, em
certos casos, aplicável, mas noutros não, consoante haja, ou não, o pedido de declaração
de ilegalidade, o que pode originar uma eventual desigualdade na aplicação das
leis. Julgo ser pertinente referir que, nos casos em que é chamado o artigo
73º/2 CPTA, é possível a cumulação do pedido de desaplicação da norma com o
pedido de condenação da Administração á prática dos actos e operações exigidos
pelo restabelecimento da situação que existiria se a norma não tivesse sido
emitida. Ainda, e como se viu no número 3 do artigo, as entidades enunciadas no
artigo 9º/2 CPTA podem fazer uso do preceituado no número em análise, fazendo
funcionar o mecanismo de extensão da legitimidade, a acção popular.
O número que mais curiosidade suscita é o 1. Aqui, dispõe-se
que “a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral pode ser pedida
por quem seja prejudicado pela aplicação da norma ou possa previsivelmente vir
a sê-lo em momento próximo, desde que a aplicação da norma tenha sido recusada
por qualquer tribunal, em três casos concretos, com fundamento na sua
ilegalidade”. Cumpre precisar alguns pontos. Nos casos em que não esteja
consumada a lesão, cumprirá ao autor demonstrar a previsibilidade e iminência
do dano na sua esfera jurídica, o que não lhe diminui as suas garantias, pois “se
o forçarmos a aguardar até ao momento em que a lesão passe de meramente previsível
a perigosidade próxima, estaremos a criar um risco desnecessário à sua esfera
jurídica”. Quando o artigo refere “qualquer tribunal”, o que é decisivo é
tratar-se de uma decisão jurisdicional, pelo que pode estar a remeter para
tribunais da jurisdição administrativa, tribunais judiciais, militares ou para
o Tribunal de Contas. O problema central do artigo 73º/1 CPTA diz respeito à
exigência dos três casos concretos. Não vou discutir sobre se esta exigência
faz, ou não, sentido. Antes vou explicar o que acontece caso não se verifiquem
a trilogia de decisões. O particular interessado na impugnação da norma poderá
alcançar o seu objectivo, mesmo que os três casos prévios não se tenham verificado?
A resposta é positiva, e tem, inclusivamente, duas vias para o efeito. A
primeira via obriga a que os efeitos da norma a impugnar sejam de produção
imediata. Ora, se assim, for o artigo 73º vai fazer operar uma remissão, tendo
como partida o número 1 e como chegada o número 2. De facto, se essa
particularidade se verificar, então a situação tem total enquadramento no
disposto no 73º/2 CPTA, como vimos acima. É verdade que a declaração de
ilegalidade vai ser circunscrita ao caso concreto, e portanto não tem força
obrigatória geral, mas esse é um aspecto irrelevante para os interesses do
particular autor. A outra via responde à questão quando esta solução não opera
devido ao facto de os efeitos não se produzirem automaticamente. Esta hipótese corresponde
à figura da fiscalização incidental, que consiste na impugnação do acto, e não
da norma regulamentar. Impugnando-se o acto não se está a impugnar o
regulamento, pelo menos de forma directa, mas o fundamente do pedido passa pela
invalidade deste. Assim, consegue-se, de forma claramente indirecta, atingir a
ilegalidade da norma, uma vez que deixando de existir o acto exequendo que o
regulamento suporta, então este deixa de ter qualquer funcionalidade. Aos
tribunais é imposto desaplicar as normas subordinadas, quando verificarem a
existência de “discrepância entre normas de hierarquia diferente ou quando
exista qualquer relação de precedência ou preferência normativa decorrente da
Constituição ou da lei”. A possibilidade prevista no artigo 52º/2 CPTA de
impugnar os actos de execução ou aplicação dos actos contidos em diploma
regulamentar é, então, um reforço à possibilidade de impugnação indirecta de
regulamentos, pois, embora o preceito apenas contemple a impugnação de “actos
de execução ou aplicação” contidos em regulamento, parece que será possível deduzir
aí a ilegalidade da norma regulamentar.
Por isto, acho que o artigo 73º CPTA manifesta-se como
incompleto, devendo ter referência às soluções que se devem adoptar aquando da
inexistência dos três casos concretos exigidos, obrigando actualmente a
constantes “saltitos” de número em número, ou de interpretação em
interpretação.
Bibliografia:
- Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2013, Almedina;
- Mário Jorge Lemos Pinto, Impugnação de Normas e Ilegalidade por Omissão, 2009, Almedina;
Duarte Mota
Nº Aluno: 22068
Subturma 2
Visto.
ResponderEliminar