Uma
das principais experiências traumáticas do Contencioso Administrativo, como o
refere o Professor Vasco Pereira da Silva, foi a sua ligação originária a um
modelo de Contencioso dependente da Administração Pública. Tal decorre do facto
de o Contencioso Administrativo ter surgido com a Revolução francesa, concebido
como um privilégio da Administração Pública, destinado a garantir a defesa dos
poderes públicos e não dos direitos dos particulares.
Numa fase posterior, fase a que o
Prof. Vasco Pereira da Silva denomina por “baptismo” do Contencioso
Administrativo, o Estado passa a submeter-se ao Direito e o Direito
Administrativo passa a ter um novo fim: a protecção dos direitos e garantias
dos particulares. Todavia, este foi um processo longo e moroso. Assim, o
tribunal passa a poder dirigir-se à Administração para mais do que anular os
seus actos, os tribunais passam a ser entidades totalmente independentes do
aparelho administrativo e visam a tutela legítima das posições dos particulares,
violadas pelas condutas da Administração.
De acordo com o modelo objectivista,
o Contencioso Administrativo serve para tutelar a legalidade e para dar
cumprimento à prossecução do interesse público. Este modelo admite uma
legitimidade mais ampla, pois perante dúvidas de legalidade qualquer pessoa
pode ter acesso à jurisdição administrativa, mesmo que em nada esteja
relacionada com a situação. Por sua vez, o modelo subjectivista protege as
posições dos particulares. Esta é uma visão da legitimidade mais restrita, pois
entende que apenas tem legitimidade quem alegue ser autor na relação material
controvertida.
Todavia,
através do modelo de Contencioso Administrativo subjectivista acaba por haver
uma tutela da legalidade, só que não é visto como o principal objectivo do
sistema.
Outra importante diferença entre
estes dois modelos é a posição do particular. Num sistema objectivista o
particular não é parte (em sentido material), sendo um colaborador da
administração cooperando para a realização da legalidade administrativa. Por outra
via, num modelo subjectivista, o cidadão é titular de um direito subjectivo que
pode defender em tribunal sempre que lesado pela Administração no seu direito.
O modelo objectivista puro
bastar-se-ia com meios processuais cessatórios, já que o princípio da
legalidade se basta com a simples supressão da legalidade. O modelo
subjectivista impõe que existam meios condenatórios, pois é fundamental que o
particular tenha meios para condenar a Administração em tudo o que for
imprescindível para que o seu direito ou interesse seja satisfeito.
Além de tudo isto, no sistema
subjectivista a sentença vale apenas para as partes processuais, enquanto no
modelo objectivista a sentença terá efeitos erga omnes.
Até 2002, o Contencioso Administrativo português baseava-se
num modelo objectivista, inspirado no modelo francês. Com a reforma, o
paradigma foi alterado para um modelo de cariz subjectivista, inspirado no
modelo alemão. Todavia, no nosso ordenamento jurídico continuam a perdurar
algumas características de cariz objectivo, nomeadamente em matéria de
legitimidade.
O modelo francês vigorou na Europa durante vários anos,
incluindo em Portugal, tendo-lhe sucedido o modelo alemão, de cariz
subjectivista. A evolução em Portugal foi lenta e morosa. Desde o aparecimento
do Contencioso Administrativo em Portugal até 1982, foi adoptado o modelo
francês de carácter objectivista. Com a revisão constitucional de 1982, foi
alterado o art. 268º que aponta no sentido de uma subjectivação do modelo de
justiça administrativa. Por fim, com a reforma de 2002-2004 consagrou-se o
princípio da tutela jurisdicional efectiva, que garante o acesso à justiça
administrativa como direito fundamental dos particulares, confirmando o modelo
subjectivista, próximo do modelo alemão.
Como já foi referido, embora vigore um sistema de cariz
subjectivista, continua a haver resquícios no ordenamento jurídico português do
sistema objectivista, nomeadamente a nível da legitimidade activa.
A legitimidade activa é um pressuposto do processo
administrativo que se afere em função da concreta relação que se estabelece
entre a parte e o objecto do processo.
Assim, começamos por analisar o art. 9º do Código de Processo
nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA). No art. 9º/1 estamos perante
uma norma de âmbito de aplicação residual, isto é, aplicável quando não se
apliquem as regras especiais constantes dos arts. 40º, 55º, 68º e 73º. Posto
isto, o art. 9º/1 é um artigo claramente subjectivista, na medida em que tem
legitimidade quem alegue ser parte na relação material controvertida. A parte só
tem que alegar, saber se é efectivamente parte ou não é uma questão de fundo.
No entanto, o nº2 do mesmo artigo já apresenta um carácter objectivista,
através da chamada acção popular. Assim, através da acção popular são sujeitos
de legitimidade activa quem pretenda defender os interesses comunitários, ou
seja, um interesse difuso, não tendo que existir previamente uma relação
jurídica entre demandante e demandado. O preceito refere “qualquer pessoa”, não
sendo por isso necessário qualquer proximidade do sujeito activo com o
interesse em causa. Os valores enumerados no artigo são valores de ninguém em
concreto, e como tal, são valores e bens constitucionalmente protegidos que
podem ser tutelados por qualquer pessoa (art. 52º/3 da CRP – interesses
difusos: são interesses correspondentes a bens que a toda a comunidade
interessa garantir e preservar). É de referir o facto de o Prof. Vasco Pereira
da Silva considerar o ambiente como um direito subjectivo e não um interesse
difuso, e por isso, nesse ponto de vista, tem que ser protegido pelo art. 9º/1
e não pelo mecanismo de extensão da legitimidade de acção processual. Assim,
quando a controvérsia diga respeito a um valor ou bem constitucionalmente
protegido, qualquer cidadão pode debater-se com a sua defesa, havendo um
alargamento do universo das pessoas com legitimidade activa na protecção
judicial de tais situações.
O art. 55º/1, alínea a) tem uma legitimidade mais ampla do
que o art. 9º, estabelecendo um critério do interesse, isto é, tem legitimidade
quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal, podendo esse
interesse ser um interesse meramente de facto e não jurídico. Todavia, o
requisito de um interesso directo e pessoal tem que se traduzir na obtenção de
uma vantagem ou benefício específico e imediato para a esfera jurídica do
autor, pelo que os interesses hipotéticos ou indirectos não conferem
legitimidade. Assim, este artigo é objectivista, embora tenham um critério que
limite um pouco o objectivismo, que é ter um interesse directo e pessoal,
limitando, por conseguinte, a legitimidade activa. Por sua vez, o art. 55º/1,
alínea b) também apresenta uma matriz objectivista, ao consagrar a chamada
acção pública. Este artigo confere legitimidade ao Ministério Público para
impugnar um acto administrativo, sem qualquer restrição. Todavia, prevê-se que
a nova reforma crie limitações à actuação do Ministério Público como sujeito
activo para a impugnação do acto administrativo, o que restringirá o cunho
objectivo do artigo. As restantes alíneas do artigo apresentam uma conotação
objectivista, com excepção da alínea d).
Fora da legitimidade, também o art. 85º/2 do CPTA apresenta
cariz objectivo, sendo patente a preocupação do legislador na tutela do
interesse público e de posições que podem ou não coincidir com aquelas que são
requeridas pelos particulares.
Assim, o sistema vigente em Portugal é um sistema
predominantemente subjectivista, à semelhança do modelo alemão. Tal pode ser
aferido da letra dos artigos 268º/3 e 4 e 266º/1, segunda parte, onde se
consagra o princípio da tutela jurisdicional efectiva (princípio relacionado
com o modelo subjectivista). Tal como foi referido em cima, nem sempre foi
assim, pois Portugal esteve, durante vários anos, sobre a influência do
pensamento francês que propugnava pelo objectivismo.
Concluindo, o modelo subjectivista tem como principal
objectivo tutelar direitos subjectivos dos particulares nas suas relações com a
Administração, acabando por, dessa forma, haver também uma tutela da
legalidade, só que tal não constitui a rezão de ser do sistema, sendo apenas
uma consequência acessória.
Por um lado, um modelo subjectivista confere uma maior
protecção ao particular que seja titular de uma posição jurídica subjectiva
perante a administração, mas por outro, só o modelo objectivista garante mais
amplamente a defesa dos interesses difusos. Se existir apenas um sistema
subjectivista poder-se-á prejudicar a prossecução do interesse público, pelo
que a maioria da doutrina considera que a melhor solução será a combinação dos
dois sistemas.
Assim, dois sistemas que à primeira vista pareciam totalmente
opostos, devem ser conjugados para melhor concretização do art. 266º CRP. Desta
forma, a solução ideal deverá passar por haver uma harmonização entre os dois
modelos, por forma a poder garantir-se uma efectiva protecção dos direitos e
interesses legalmente protegidos dos particulares com a fiscalização da
legalidade e defesa do interesse público.
Bibliografia
ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa,
Almedina, 2014 (13ª edição)
SILVA, Vasco Pereira da, Para um contencioso administrativo
dos particulares, Almedina, 2005
Ângela Almeida
22038
Visto.
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