A IMPUGNAÇÃO DE REGULAMENTOS NO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Ao tratar-se deste tema, há uma questão prévia que deve ser delimitada o que deve ser considerado regulamento, depois de percebemos o que pode ser entendido como regulamento é que poderemos saber o que pode ou não ser impugnado nesta sede.

Regulamento é um acto individual e concreto? É um acto geral e abstracto?

Segundo o professor Vasco Pereira da Silva, nas situações em que há só individualidade ou só generalidade deve considerar-se que há regulamento.

Regulamento – actuações gerais e abstractas; gerais e concretas

Para o professor Vasco Pereira da Silva, tudo o que não for individual e concreto pode ser considerado como regulamento.

Para o professor Viera de Andrade, os regulamentos são normas emanadas pelos órgãos ou autoridade competentes no exercício da função administrativa, com valor infra-legal e destinadas, em regra, à aplicação das leis ou de normas equiparadas (designadamente, das disposições normativas directamente aplicáveis da UniãoEuropeia). Esta noção ampla abrange, além dos regulamentos tradicionais, os estatutos auto-aprovados de entes corporativos (associações públicas) ou institucionais (universidades), os regimentos de órgãos colegiais, as convenções administrativas de carácter regulamentar, os planos (e “documentosestratégicos”) de gestão territorial.

 

O regulamento caracteriza-se como norma geral - com destinatários indeterminados e abstracta - aplicável a situações da vida indeterminadas, e distingue-se do acto administrativo em sentido estrito (com destinatários individualizados e relativo a uma situação concreta).

 

 Houve uma intensa discussão e inconformidade quanto à admissibilidade de impugnação de regulamentos, para Afonso Queiró, haveria duas questões importantes a debater no seio desta problemática: i) A primeira, relativa à interrogação sobre a admissibilidade da impugnação contenciosa dos regulamentos ou de todos eles; ii) E a segunda, sobre se, sendo admissível essa impugnação, será legitimo o seu sindicato directo pelos lesados.

Quanto à primeira indagação que o autor supra referenciado menciona não há qualquer dúvida no momento de responder afirmativamente a parte da questão porque no actual regime os regulamentos são impugnáveis, num momento houve reservas quanto ao tipo de regulamento que deveria ser ou não impugnáveis, penso que essas reservas hoje estejam dilaceradas; pelo que será impugnável, todo e qualquer regulamento sem a distinção de ser ou não local.

Quanto à segunda questão levantada, veremos posteriormente qual a resposta a esta questão.

O Professor Blanco de Morais apresenta três razões que eram expostas para justificar o impedimento da impugnação contenciosa dos regulamentos:

1 – A primeira delas derivava de justificações constitucionais – que extraía o seu fundamento na separação de poderes que pressupunha uma divisão entre as autoridades administrativas e jurisdicionais, e, por isso, proibia os tribunais de interferirem na actividade da Administração.

2 – A segunda razão retirava o seu fundamento em razões políticas, segundo a qual as mesmas razões que impediam a impugnação das leis impedem a dos regulamentos.

3 – Por fim, eram apresentadas duas razões de ordem jurídico-normativa, uma delas, tinha origem, no entendimento de que, como norma geral e abstracta, o regulamento não teria destinatários individualizados e, como tal, não poderia violar o direito; dentro deste critério era apresentada uma última razão, a de que, o regulamento sendo uma lei em sentido material, e, sendo as leis contenciosamente insindicáveis, os regulamentos também o seriam.

 

Também é de referir quanto à esta matéria o art.º 268.º/4 da CRP e o art.º 4.º/1, al. c) do ETAF que permitem a impugnação de actos administrativos praticados sob a forma regulamentar, por isso, qualquer uma das razões acima apontadas não tem hoje colhimento.

Regime da impugnação de Regulamentos

Foi consagrado um regime de impugnação de regulamentos que apresenta uma vertente dualista de impugnação directa por acção – donde deriva essa dualidade?

A dualidade deriva do art.º 73.º do CPTA, como melhor se constatara de seguida.

A forma admissível para sindicar a impugnação de regulamentos é a acção especial.

Pertence a esfera dos Tribunais Administrativos de Círculo, a competência para apreciar acções referentes a impugnação de regulamentos excepto as normas editadas pelo Conselho de Ministros e pelo Primeiro-Ministro, cujo julgamento foi cometido ao STA.

Com carácter inovatório relativamente a esta matéria, parece ser consagração da fiscalização da legalidade por omissão (art.º 77.º do CPTA) e das providências cautelares de suspensão de regulamentos (art.º 112.º/2, al. a) do CPTA).

 

Relativamente ao prazo foi consagrado um regime especial neste âmbito, semelhante ao regime da nulidade, o art.º 74.º do CPTA refere que a declaração de ilegalidade pode ser pedida a todo o tempo.

 

Conteúdo da previsão da impugnação de actos regulamentares

 

No CPTA é-nos apresentado um regime que tem aparência de dualidade por distinguir entre o pedido de declaração da ilegalidade em concreto, previsto no art.º 73.º/2 do CPTA; este pedido é restringido as normas que produzem efeitos no imediato, este pedido pode ser proposto pelo lesado ou pelos autores populares.

Contraposto ao regime supra enunciado acima é o do pedido de declaração abstracta da ilegalidade, que pode ser formulado pelo lesado apenas quando haja repetição do julgado, e pelo Ministério Público, dirigindo-se a todas as normas independentemente da sua operatividade, isto é, do momento em que produza os efeitos – art.º 73.º/1

 

O que se pretende nestas acções é que o Tribunal declare certas normas ilegais; isto é, p pedido é a declaração de ilegalidade de normas.

 

Em forma de conclusão, há que referir que:

i) O particular apenas dispõe da faculdade de impugnar a validade de regulamentos mediatamente operativos, se estes tiverem sido previamente julgados ilegais em três casos concretos.

ii) O Ministério Publico, não está sujeito a esse limite para impugnar normas já que,

oficiosamente ou a solicitação dos autores populares, pode pedir a declaração abstracta da ilegalidade independentemente da repetição do julgado, devendo, todavia, propor a

acção, se a repetição envolver três casos concretos.

Em sede deste trabalho, preferi não referir a ambiguidade da legitimidade dos autores populares quanto à esta matéria.

 

Bibliografia

 

Carlos Blanco de Morais – A Impugnação dos Regulamentos no

Contencioso Administrativo Português, in, Temas e Problemas do Processo Administrativo -Intervenções do Curso de Pós-graduação sobre o Contencioso Administrativo, 2011

José Carlos Vieira de Andrade, As formas principais da actividade administrativa: regulamento, acto e contrato administrativo – Sumários das Lições de Direito Administrativo II

Vasco Pereira da Silva – Sumários das Lições de Direito Administrativo II

 

Trabalho realizado por:

Catarina Adão Lima – aluna n.º  22501