O
Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante designado CPTA)
consagra e figura dos Processos em massa, no seu artigo 48º, integrado no
Título III – Da acção administrativa especial.
E
que figura é esta? O nº1 do artigo 48º dá uma certa definição do que se entende
por processos em massa, ou em que situações é que estamos perante esta figura: «quando sejam intentados mais de 20 processos
que, embora reportados a diferentes pronúncias da mesma entidade
administrativa, digam respeito à mesma relação jurídica material ou, ainda que
respeitantes a diferentes relações jurídicas coexistentes em paralelo, sejam
susceptíveis de ser decididos com base na aplicação das mesmas normas a
idênticas situações de facto, o presidente do tribunal pode determinar, ouvidas
as partes, que seja dado andamento a apenas um ou alguns deles, que neste
último caso são apensados num único processo, e se suspenda a tramitação dos
demais».
Este
regime, inspirado nas experiências nacionais de outros países, mais
concretamente no direito contencioso espanhol (Lei nº 29/1998), foi criado com
o intuito de dar resposta a situações em que se verificasse um elevado número
de processos suscitados pela entrada em vigor de um preceito que afectasse igualmente
um considerável número de pessoas, não só ao nível das relações do
funcionalismo público como também ao nível de questões de segurança social, de
ambiente ou até de direito de asilo, como prevê o direito alemão.
Antes
de fazermos uma apreciação mais crítica sobre os processos em massa, vamos
primeiro ver brevemente como funciona esta figura.
Em
primeiro lugar, a qualificação de um elevado número de processos intentados não
tem de ser obrigatoriamente de processos em massa, na medida em que esta é uma
qualificação e forma de proceder opcional, na medida em o nº1 do artigo 48º
CPTA diz que o presidente do tribunal pode
determinar a apensação num único processo dos processos “preferidos”,
suspendendo-se os demais. Quando assim o decida está vinculado a cumprir
algumas exigências legais.
Como
já se denota do transcrito nº1 do artigo artigo 48º do CPTA, a qualificação de
um caso como de massificação pelos Tribunais, além de exigir um cuidadoso
manuseamento por parte destes, tem de obedecer a determinados requisitos, que
podemos resumir em quatro:
i.
Sejam intentados
mais de 20 processos – exige-se um número mínimo de processos, sendo este o de
21 pendências. Há autores que designam este requisito como de qualificação;
ii.
Ser a mesma
entidade administrativa que produz/pratica o acto em relação a todos os sujeitos
processuais que por ele foram afectados;
iii.
Os processos
intentados têm de dizer respeito à mesma relação jurídica material;
iv.
Aqueles
processos têm de ser susceptíveis de ser decididos com base na aplicação das
mesmas normas a idênticas situações de facto.
Em
terceiro lugar, por exigência do nº 4 do artigo 48º CPTA, a tramitação para
este tipo de processos é a dos processos urgentes, exigindo também a
intervenção de todos os juízes do tribunal ou da secção.
Nesta
medida, por despacho fundamentado, o presidente do tribunal deverá ordenar a
audição das partes, informando-as da pendência de mais de vinte processos que
preenchem os requisitos legalmente exigidos para a aplicação da regra do artigo
48º CPTA, convidando-as a pronunciarem-se sobre a situação, num prazo ente 5 a
20 dias, por aplicação do nº4 do artigo 48º e dos artigos 99º, 102º, 107º e
110º, todos do CPTA.
De
seguida, por fundamentado despacho proferido num dos processos deve ser
declarada a situação de massificação processual, decidindo-se quais os
processos seleccionados para apreciação e decisão, ordenando o juiz que sejam
apensados ao mais antigo e que a cópia deste despacho seja junto a cada um dos
processos pendentes nesse tribunal, identificando-os ainda para consulta das
partes.
Depois,
deve estar plenamente assegurado que no(s) processo(s) que sejam seleccionado(s) serão exaustivamente discutidas todas as questões de facto e de direito, com
vista a chegar ao completo apuramento da verdade (objectivo bastante utópico
este!), não se limitando o âmbito da instrução (ex vi do artigo 48º, nº3 CPTA).
Procede-se
ao julgamento do processo, e uma vez terminado esse julgamento se Tribunal
chegar à conclusão de que uma mesma solução de direito pode ser aplicada aos
processos suspensos deverá este notificar previamente as partes desses
processos das atitudes que estão poderão vir a adoptar, nomeadamente:
·
Desistência do
seu processo, conformando-se com a decisão de improcedência do processo
seleccionado;
·
Requerer ao
tribunal extensão ao seu caso da decisão proferida para efeitos de execução,
caso a sentença tenha sido favorável, aceitando a aplicação dessa decisão do
processo seleccionado;
·
Recorrer da sentença,
nos casos em que esta foi proferida em primeira instância, sendo apenas
aproveitado pela parte que o requereu quando este tiver êxito.
·
Requerer a continuação
do próprio processo, recusando assim a aplicação ao seu caso em particular da
sentença proferida no “processo-modelo”, preferindo tentar a sua sorte no
próprio processo que intentou.
A
figura dos processos em massa tem as melhores das intenções, sendo esse aspecto
bastante evidenciado em todos os autores que se pronunciam sobre o assunto. E a
verdade é que, num primeira visão, tem fortes vantagens.
Uma
primeira vantagem é enunciada pelo Professor Mario Aroso de Almeida, quando
escreve no Manual de Processo
Administrativo que «este regime visa
promover a redução do número de litígios a apreciar pelos tribunais, bem como a
uniformidade das decisões que, a respeito de questões idênticas, são proferidas
pela justiça administrativa». Seguindo este entendimento, também o Senhor
Professor Vasco Pereira da Silva é da opinião de que este regime é «a solução mais eficiente do ponto de vista
do funcionamento dos tribunais».
Um
das manifestações desta vantagem é da que a formação de julgamento tem de ser
constituída por todos os juízes do tribunal. Está aqui presente a ideia de fortalecer
a uniformização da jurisprudência, exigida pelo nº 4 do artigo 48º do CPTA.
Pretende-se assegurar que a decisão que venha a ser proferida seja assumida por
todos os juízes, reduzindo a possibilidade de qualquer um desses juízes vir a
decidir em sentido oposto em algum dos processos suspensos, quando seja
requerida a continuação desses mesmo processo.
Um
segunda vantagem seria a de consagrar uma maior celeridade na resolução das
questões, submetendo-se por isso o(s) processo(s) seleccionado(s) ao regime dos
processos urgentes, com a intenção de reduzir ao mínimo indispensável os
inconvenientes que, para quem desencadeou os processos suspensos, necessariamente
decorrem da situação de verem suspensos os processos por si intentados.
Além
disto, as posições individuais dos interessados nos processos que foram
suspensos continuam fortemente asseguradas, por duas ordens de razões: a
primeira é a de que estes processos suspensos não apresentam especificidades em
relação ao processo seleccionado; a segunda é a de que estes interessados podem
sempre adoptar uma daquelas condutas já aqui mencionadas e elencadas nas
alíneas a) a d), do nº 5 do artigo 48º CPTA.
Não
deixando de tomar em consideração toda esta “boa vontade” do regime presente no
artigo 48º do CPTA, a verdade é que este não está de todo perfeitamente
consagrado, tendo evidentes falhas, que passo a analisar.
A
“falha” mais intuitiva é a de que a solução que venha a ser dada para aquele(s)
processo(s) seleccionado(s) possa ser aplicada aos processos que viram a sua
tramitação suspensa, não ficando nenhuma das questões neles suscitados por debater
ou apreciar. Isto parece-me um pouco utópico, se pensarmos que a realidade
afigura-se sempre muito complexa sendo necessária uma análise in caso de todas as situações. Além
disso, a lei exige um mínimo de 21 processos, mas não impõem um número máximo.
Então, como se afigurará possível que nenhuma questão fique por debater quando
os processos sejam em número muito superior a esse mínimo exigido, isto é, se
forem 30, 40, 50 ou até 100 ou mais processos? Se o tribunal, como existe
grande probabilidade de acontecer, chegar à conclusão de que a decisão por si
tomada não responde a algumas especificidades dos processos suspensos pode
decidir não notificar os respectivos interessados e levantar a suspensão
daqueles. Mas não estará isto a ir em sentido contrário à previsão de uma
escolha por parte dos interessados presente no nº 5 do artigo 48º do CPTA? A
resposta parece ser afirmativa, e nesse caso caí por terra não só a finalidade
de uma maior celeridade como a posição destes interessados deixa de estar tão
fortemente protegida como seria de esperar quando se concedia uma opção de
escolha, embora limitada, da atitude que este quisesse tomar. É importante
dizer aqui, também, já que fiz referência ao número mínimo de processos, que a
revisão ao CPTA prevê a redução desse número mínimo de pendências de 20 para
10. No entanto, o próprio Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e
Fiscais vem a dizer no Parecer do Projecto de Revisão do Código do
Processo nos Tribunais Administrativos e do Estatuto dos Tribunais
Administrativos e Fiscais que esta redução do número de processos «se afigura desacertada, tanto mais que tal
implicará um aumento substancial dos processos em massa, os quais, revestindo‐se de natureza urgente [artigo 36.º, n.º 1, al. b) e
n.º 6 artigo 48.º do CPTA/Projecto] irão engrossar o já grande volume de
processos dessa natureza no contencioso administrativo».
Estas
parecem ser, assim, os inconvenientes mais óbvios e que mais rapidamente saltam
à vista quanto a este regime. No entanto, são mais os problemas que este regime
levanta.
Logo
no nº 1 do artigo 48º do CPTA sugue uma importante questão: os processos têm de
correr num mesmo tribunal? Para Mário Aroso de Almeida parece que sim. Acontece
que, como sublinha e bem o Professor, isto constitui um inconveniente óbvio «na medida em que as regras de competência
territorial tendem, frequentemente, a dispersar processos de objecto idêntico
por múltiplos tribunais […]».
Também
o Professor Wladimir Brito se pronuncia sobre este aspecto sendo da opinião de
que a lei, embora seja imprecisa quando a este ponto (em tudo contrário à lei
espanhola), parece requerer que tais pendências tenham de ocorrer no mesmo
tribunal. No entanto, este Professor toma aqui uma posição de que nada obsta
que os mesmos processos que corressem em outros Tribunais ficassem também eles
suspensos até à decisão final dos processos preferidos. Para este autor, quando
a «lei ordenasse que, adoptada a medida
de agilização num dado Tribunal, tal medida fosse, de imediato e por ofício,
comunicada a todos os Tribunais com a indicação da natureza da relação jurídica
controvertida e dos fundamentos da decisão de agilização processual. Os demais
Tribunais verificariam se tinham ou não processos com idêntico “objecto” e, em
caso afirmativo, notificariam as partes, nos termos e para os efeitos do nº 2
do artigo 48º, ordenando-se, de seguida, a suspensão desses processos até à
prolação da decisão nos processos seleccionados, seguindo-se depois os termos
dos números 5 e seguintes do artigo 48º». Na revisão do Código que está
projectada na legislatura presente, há a intenção de alterar este aspecto,
atribuindo ao Presidente do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e
Fiscais a competência nº1 do artigo 48º do CPTA confere ao presidente do
tribunal, nos casos em que os processos em causa envolvessem mais do que um
tribunal. Esta solução parece agradar à maior parte dos autores e também o
Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais vem, no Parecer do Projecto de Revisão do Código do
Processo nos Tribunais Administrativos e do Estatuto dos Tribunais
Administrativos e Fiscais dizer que «quanto
ao n.º 5 afigura‐se‐nos que a competência aí conferida ao Presidente do
STA apenas deverá manter‐se no caso das
situações de processos em massa existentes em diferentes tribunais quando estes
não pertençam à mesma área de jurisdição de cada Tribunal Central
Administrativo, pelo que numa situação em que se trate de diferentes tribunais mas
que estejam integrados sob a jurisdição do mesmo TCA, tal competência deveria
ser atribuída ao Presidente deste».
Um
dos requisitos da aplicação deste regime, como já foi referido, é o de ter de
ser a mesma entidade administrativa que produz o acto em relação a todos os
sujeitos processuais por este afectados. Ora, a letra da lei não esclarece o
que se entende aqui por «mesma entidade
administrativa». É neste contexto que vem o Professor Wladimir Brito
afirmar que esta questão só pode ser respondida através do Direito Administrativo
substantivo, por ser este o ramo do direito que define o que é uma entidade
administrativa. Neste entendimento, para o Professor quando no artigo 48º, nº1,
se refere «entidade administrativa» quer-se
referir tanto às pessoas colectivas de direito público, de natureza territorial
ou institucional, como a qualquer entidade pública que tenha competência
legalmente atribuída para praticar actos de autoridade.
Outro
aspecto deste regime que, embora a lei não o diga expressamente, se deve ter em
consideração é que a coincidência da relação jurídica deve ser revelada na
causa de pedir, e nunca no pedido.
No
último requisito mencionado quando se fala na susceptibilidade de serem
decididos com base na aplicação das mesmas normas a idênticas situações de
facto, as normas a que a lei se refere são aquelas que o juiz, e exclusivamente
ele, venha a entender serem aplicáveis para a melhor resolução da questão, isto
porque o juiz não está vinculado à qualificação dos factos, nem sequer a uma qualquer
solução de direito elaborada pelas partes.
Quando
o nº 4 do artigo 48º do CPTA refere que «ao
processo ou processos seleccionados segundo o disposto no nº1 é aplicável o
disposto neste Código para os processos urgentes[…]», não esclarece,
todavia, qual, dentro dos processos urgentes, é o aplicável. É que não nos
podemos esquecer que a nossa lei consagra uma tramitação própria para as
impugnações do contencioso eleitoral (ex
vi artigo 99º CPTA), que é diferente da tramitação própria do contencioso
pré-contratual (ex vi artigo 102º
CPTA), que também é diferente da tramitação própria prevista para as intimações
(ex vi artigos 107º e 110º CPTA), tal
como existe ainda uma tramitação própria para as providências cautelares. A
norma não se refere a nenhuma destas tramitações em particular e, por isso,
surge aqui a incerteza sobre qual delas se deve aplicar. Uma vez mais, podemos
aderir aqui à interpretação sugerida pelo Professor Wladimir Brito de que uma
vez que a urgência dos processos em massa é relativa não podendo ser equiparada
à dos processos de contencioso eleitoral nem à das intimações, «a tramitação a seguir deverá ser a do
contencioso pré-contratual, por serem mais longos e, nessa medida, os únicos
que não limitam anormalmente o âmbito da instrução nem condicionam
excessivamente apreciação dos factos e a realização das diligências de prova
necessárias para o completo apuramento da verdade». É uma solução possível,
no entanto não confirmada pela lei.
O
Professor Wladimir Brito adianta ainda uma outra crítica a que este regime se
encontra susceptível, que é em relação ao estipulado na alínea d), do nº 5 do
artigo 48º do CPTA, que consagra a possibilidade de os interessados de um
qualquer processo que tenha ficado suspenso recorrerem da sentença. A questão é
que dificilmente se pode e se consegue entender como é que se pode recorrer de
uma decisão que ainda não é aplicável àquele interessado. Isto porquê? Porque
antes de os interessados dos processos que ficaram suspensos se decidirem extensão
a sentença do processo seleccionado ao seu processo não existe sentença nenhuma
que seja aplicável e susceptível de recurso. É algo completamente inconcebível.
No entanto, o vem o Professor Vieira de Andrade dizer que neste ponto em
particular deve-se entender que esta é uma situação especial, sendo este
recurso posterior à formação do caso julgado.
Outra
questão que gera também incertezas neste regime prende-se com o efeito da
decorrência do prazo de 30 dias, previsto no nº 5 do artigo 48º do CPTA, pois
não clarifica se a extensão da decisão do processo principal só se verifica
decorrido esse prazo ou se opera automaticamente. Ora, se fosse automaticamente
então seria completamente inútil a opção dada aos interessados de extensão da
decisão ao seu próprio processo da decisão do processo seleccionado. Por isso,
e como defende também o Professor Wladimir Brito, a melhor interpretação parece
ser a de que esta extensão só opera automaticamente se, no prazo dos 30 dias,
os interessados de um qualquer processo suspenso se pronunciarem com a intenção
de verem a decisão do processo seleccionado estendida ao seu próprio caso.
Concordo em absoluto com o Professor Wladimir de Brito neste ponto, no entanto
considero que, seguindo esse entendimento, uma vez que o autor do processo
suspenso teve uma oportunidade de se pronunciar ou não sobre a decisão do
processo seleccionado, analisando se essa solução lhe dá aquilo que procurava
vir a obter com o seu próprio processo (e neste aspecto até pode ser discutível
se o prazo de 30 dias será um prazo razoável para esta análise), não se
pronunciando sobre qual das atitudes de entre as possíveis vai adoptar no prazo
dos 30 dias, presume-se então de que aceita a decisão que já foi tomada para
resolver a questão e dá-se então a extensão dessa decisão para o seu processo.
Assim,
como já referi, embora as intenções deste regime fossem as melhores, este
apresenta muitas falhas, sendo a sua aplicação então susceptível destas e
demais críticas.
RAQUEL
FILIPA ASCENSÃO MATIAS Nº 22198
Bibliografia
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BRITO, Wladimir, “Direito Processual Administrativo (Lições)”, 2004, Associação
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-
FARINHO, Domingos Soares, “Os Processos em Massa no Novo Contencioso
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Coimbra, 2009;
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VIEIRA DE ANDRADE, “A Justiça Administrativa (Lições)”, 12º edição, Almedina,
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«Parecer do Projecto de Revisão do Código do Processo nos Tribunais
Administrativos», no sítio da Internet: http://www.cstaf.pt/Pareceres/CSTAF.Parecer.Revis%C3%A3o%20ETAF_CPTA.pdf
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