O
artigo 120º do Código do Procedimento Administrativo estabelece que, para o
efeito daquele Código, se consideram actos administrativos “as decisões dos
órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem
produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”.
De
acordo com o entendimento de MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e FREITAS DO AMARAL, o
elemento fulcral do conceito de acto administrativo presente neste preceito
reside no conteúdo decisório, isto é, os actos administrativos são decisões.
Ora é precisamente a próposito deste elemento que cumpre abordar a temática da
inimpugnabilidade dos actos meramente confirmativos.
Os
actos confirmativos são actos administrativos que se limitam apenas a confirmar
definições jurídicas introduzidas por actos administrativos anteriores e, como
tal, o acto confirmativo é aquele cujo objecto é igual ao de acto definitivo ou
contenciosamente impugnável anteriormente praticado, e do qual resultara já
definida a situação jurídica da Administração e do administrado.
Nos
termos do artigo 53.º do CPTA apenas são inimpugnáveis os actos confirmativos
quando o acto administrativo anterior “tenha sido impugnado pelo autor”, “tenha
sido objecto de notificação ao autor” ou “tenha sido objecto de publicação sem
que tivesse de ser notificado ao autor”.
Deste
preceito resulta que os actos confirmativos não podem ser aproveitados para
reabrir um litígio. Tendo o acto administrativo anterior sido impugnado,
ocorreu já uma decisão relativa à questão em apreço. Assim, não pode existir
nova impugnação que vá incidir sobre o mesmo acto, desse modo contornando a lei
e eternizando os procedimentos administrativos “através de requerimentos
sucessivos”[1].
Da mesma forma, o acto confirmativo não poderá ser impugnado quando o acto
anterior não o foi, uma vez que o indivíduo deve proceder à impugnação do acto
administrativo dentro dos prazos legais. Admitir a impugnação do acto
confirmativo, neste caso, seria permitir que o litígio fosse suscitado sem
observância dos prazos legais. Tal só não ocorrerá quando o acto anterior não
tiver sido notificado ao interessado ou publicado[2],
um vez que, em tal hipótese, o sujeito não tem conhecimento do acto para
exercer o seu direito de impugnação. Quanto aos actos nulos, impugnáveis a todo
o tempo (ex vi nº1 do art. 58.º CPTA), deve entender-se que o verdadeiro
objecto de impugnação é o acto confirmado e não o acto confirmativo[3].
Em
linha com o anteriormente exposto, o artigo 9.º/2 do CPA retira o dever de
decisão à Administração quando a mesma, por se encontrar perante um pedido
formulado por um particular relativamente ao qual já antes teria praticado um
acto administrativo, é colocada na eventualidade de confirmar o acto prévio.
São pressupostos desta dispensa legal do dever de decisão a prática de um acto
administrativo sobre o mesmo pedido e com os mesmos fundamentos, há menos de
dois anos, formulado pelo mesmo requerente ainda que perante órgão diferente do
antes requerido, desde que competente. Contudo, nos casos em que existe dever
de decisão por já ter decorrido o prazo de dois anos e tendo a Administração
reproduzido literalmente a pronúncia anterior, a decisão é irrecorrível ou
inimpugnável. O decurso dos dois anos não permite retirar do preceito a
conclusão de que a decisão proferida de novo seria uma decisão impugnável
contenciosamente, tal como é do entendimento de MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA. Já
BENJAMIM BARBOSA considera que o alcance teleológico da norma aponta em sentido
diverso, em concreto, no sentido de permitir uma nova decisão desta vez
impugnável, dado que apesar de meramente confirmativa e mantendo a “mesma
situação de lesividade ou afectação de posições subjectivas de particulares, característica
da decisão anterior” [4] vem
renovar os efeitos desta.
Já
a propósito do anterior Contencioso Administrativo, MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA
invocava a inimpugnabilidade dos actos confirmativos com fundamento no seu
carácter não definitivo. O mesmo Autor considera necessário o preenchimento de
determinados requisitos para que ao sujeito seja impedida reacção contenciosa.
São esses os seguintes: acto confirmado e confirmativo devem ser praticados ao
abrigo da mesma disciplina jurídica, isto é, não poderá ter ocorrido qualquer
alteração legal ou regulamentar; o particular deve ter conhecimento do acto
confirmado antes da interposição de recurso contra o acto confirmativo; e, por
último, deve verificar-se uma total correspondência entre os seus diversos
elementos e as do acto confirmado, caso contrário o acto só será de considerar
como parcialmente confirmativo, tornando-se susceptível de impugnação
contenciosa.
A
redacção proposta para alteração deste preceito apresentada no Anteprojecto de
Revisão do CPTA e do ETAF é a seguinte:
«Artigo
53.º
Impugnação
de atos confirmativos
1
- Não são impugnáveis os atos confirmativos, entendendo-se como tal os atos que
se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em atos
administrativos anteriores.
2
- Exceptuam-se do disposto no número anterior os casos em que o interessado não
tenha tido o ónus de impugnar o ato confirmado, por não se ter verificado, em
relação a este ato, qualquer dos factos previstos nos n.ºs 2 e 3 do artigo
59.º.
3
- Os atos jurídicos de execução de atos administrativos só são impugnáveis por
vícios próprios, na medida em que tenham um conteúdo decisório de caráter
inovador».
Identifica-se como diferença em face da actual
redacção a consagração de um conceito legal de actos confirmativos. O preceito
vai assim de encontro aos requisitos apresentados por MÁRIO ESTEVES, na medida
em que o conceito apresentado abrange a necessária uniformidade do quadro legal
e factual subjacente ao acto confirmado e ao acto confirmativo, assim como a
total correspondência relativamente aos interessados e aos efeitos jurídicos
entre o acto confirmado e o acto confirmativo. Apresenta-se como excepção à
inimpugnabilidade, no número 2, os casos em que o actor anterior não tenha sido
objecto de notificação ou publicação. No nº3 é estabelecida a inimpugnabilidade
dos actos jurídicos de execução, já que os mesmos, em regra, se apresentam como
actos confirmativos, perseguindo-se por esta via também o objectivo de impedir
a eternização do procedimento e a consolidação efectiva do acto executado. Assim, é afastada a ambiguidade textual
actual sendo adoptada uma solução consensual sob o ponto de vista doutrinário e
jurisprudêncial.
Em jeito de conclusão,
poderá afirmar-se que a inimpugnabilidade dos actos meramente confirmativos
decorre do facto de não se tratarem de verdadeiros actos administrativos. Trata-se
de actos que se limitam a reconhecer que sobre determinada questão já anteriormente
foi tomada uma decisão, mantendo, deste modo, a definição constante do acto
anterior e, como tal, não envolvem o reexercício do poder de decidir. Não se
tratando de verdadeiras decisões, não são actos administrativos (art. 120.º
CPA). Não
contêm efeitos inovatórios e não são, por si, lesivos.
Filipa
Moreira,
Nº
20742
BIBLIOGRAFIA
AROSO DE ALMEIDA,
Mário, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 4ª ed. rev. e
actualizada, Lisboa, Almedina, 2005.
BARBOSA, Benjamim, A
Revisão dos requisitos gerais do regime da impugnabilidade dos actos
administrativos (actos confirmativos, actos ineficazes e legitimidade) no
Anteprojecto do CPTA, in O Anteprojecto de Revisão do Código de Processo nos
Tribunais Administrativos e do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais
em debate, Lisboa, AAFDL, 2014;
COIMBRA, José Duarte, A
impugnabilidade de actos adinistrativos no Anteprojecto de Revisão do CPTA, in
O Anteprojecto de Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e
do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais em debate, Lisboa, AAFDL,
2014;
ESTEVES DE OLIVEIRA, Mário;
GONÇALVES, Pedro Costa; AMORIM, J.Pacheco, Código de Procedimento
Administrativo Anotado, 2ªed., Coimbra, Almedina, 2001.
FREITAS DO AMARAL,
Curso de Direito Administrativo vol. II, 2ª ed.,Coimbra, Almedina, 2011.
VIEIRA DE ANDRADE, José
Carlos, A Justiça Administrativa (Lições), 13ª ed., Coimbra, Almedina,
2014.
PEREIRA DA SILVA,
Vasco, Contencioso Administrativo no Divâ da Psicanálise, 2ªed., Lisboa, Almedina,
20009.
[1] Cfr.
Vieira de Andrade, Justiça..., p.215.
[2] Nas
situações em que basta a publicação para que o acto se torne automaticamente
oponivel conforme o disposto no artigo 59.º CPTA.
[3] Cfr.
Benjamim Barbosa, A Revisão dos requisitos gerais..., p. 398.
[4] Cfr.
Benjamim Barbosa, A Revisão dos requisitos gerais do regime da
impugnabilidade..., p. 396.
Visto.
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