O artigo 9º/2 do Código
do Processo dos Tribunais Administrativos vem a reconhecer a legitimidade
activa a qualquer pessoa singular, autarquia local, associação ou fundação
defensora de certos valores (para além do Ministério Público) que, não
constituindo parte da relação material controvertida, pretende avançar pela
defesa de “valores e bens constitucionalmente protegidos como a saúde pública,
o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o
património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias
locais.”
Esta norma veio a
instituir um vasto alargamento da legitimidade processual activa. Em primeira
linha, vem a assegurar o exercício dos cidadãos do direito de acção popular,
previsto na Constituição da Republica Portuguesa no artigo 52º/3, que se
integra nos direitos de participação política. Por outro lado, remetendo para
“os termos previstos na lei” podemos socorrer-nos da Lei nº83/95 de 31 de
Agosto, que atribui também legitimidade às autarquias locais e associações ou
fundações de proteção de determinados interesses para a prossecução destes
bens. O Ministério Público também está legitimado a prosseguir este tipo de
acções, estando para isso, na óptica de Carla Amado Gomes, “duplamente
qualificado: age em defesa da legalidade objectiva e da qualidade material de
fruição do bem natural ameaçado ou lesado”.
A legitimidade popular
como alargamento da legitimidade processual não é um meio processual, mas antes
um “conjunto de especialidades processuais”, ou os “fundamentos” (ex vi artigo 12º Lei 83/95) para
accionar pretensões, podendo os autores dirigir-se aos tribunais
administrativos através de qualquer das duas formas de processo existentes no
actual CPTA, atentando à aplicação das regras gerais deste diploma conjugadas
com as regras especiais estabelecidas nos artigos 13º e seguintes da Lei da
Acção Popular.
Desta extensão da
legitimidade resulta a pretensa falta de necessidade de qualquer elemento de conexão
como critério essencial para o exercício deste direito. Às pessoas singulares,
não se exige, de facto, qualquer elemento de conexão, pelo que os cidadãos
podem agir em defesa dos valores sem qualquer exigência contacto efectivo, p.e.
um cidadão que viva em Faro pode exercer este direito relativamente a descargas
poluentes efectuadas numa ribeira no norte do país). Quanto às pessoas
colectivas, são, no entanto, impostos alguns critérios para o exercício do
direito de acção popular: quanto às fundações e associações defensoras de
determinados interesses, o poder de exercício está limitada pelo princípio da
especialidade e pelo princípio da territorialidade, isto é, a sua legitimidade
activa só compreende bens ou interesses cuja defesa se inclua no âmbito das
suas atribuições, estando circunscrito à área da sua intervenção principal e
dependendo da respectiva incidência geográfica (ex vi artigo 3º/2 da Lei 83/95 de 31 de Agosto e 7º/3 da Lei 35/98
de 18 de Julho). Já referente às autarquias locais, estas vêm-se apenas
limitadas pelas restrições de incidência geográfica uma vez que as suas
atribuições se destinam, em última análise, à prossecução do interesse público.
Esta legitimidade
alargada pode ser exercida individualmente ou em grupo, não podendo ser
confundidas, no entanto, as figuras dos interesses difusos com a dos interesses
individuais homogéneos (espelhados nas class
actions norte-americanas).
O artigo 9º/2 do CPTA
refere-se apenas à legitimidade popular na defesa de interesses difusos, que se traduzem em situações jurídicas
materiais insusceptíveis de apropriação individual, indivisível e supra
individual, aproximando-se da figura germânica do interesse de um grupo não
personalizado, que embora não seja autonomizável da dos restantes, pode ser actuada
e defendida por cada um como modo de exercício solidário.
Já a LAP (nº 83/95 de
31 de Agosto) representa na verdade, nos seus artigos 14º, 15º e 19º a tutela de interesses individuais homogéneos,
semelhantes à figura das class actions norte-americanas,
caracterizando-se pela tutela dos direitos de um conjunto significativo de
pessoas a quem foi lesado esse direito pela mesma ocorrência, concentrando-se a
apreciação judicial numa acção única. Partilho da opinião do professor Mário
Aroso de Almeida quando afirma que estes artigos só deverão ser aplicados a
estas situações em especial, não podendo ser estendido às acções em que o
direito de acção popular seja exercido em defesa de interesses difusos,
salientando que este regime, por ter sido em grande medida adaptado do Direito
Norte-Americano, pode não conter as soluções ideais à realidade jurídica
portuguesa – pode resultar numa deturpação do direito de acesso à justiça uma
vez que, ao contrário do Direito Norte-Americano, o Direito Português não prevê
nenhum controlo de adequacy of
representation, podendo isto resultar na extinção do direito de prosseguir
individualmente uma acção para tutela de direitos subjectivos a muitos
particulares que se virem vinculados pela autoridade de caso julgado de uma
decisão de improcedência.
Apesar da distinção
entre as duas figuras se apresentar clara, existem autores que, indo contra a
prática e o entendimento generalizado no nosso país, descaracterizam o direito
fundamental da acção popular para defesa de interesses difusos alegando que –
numa perspectiva limitadora da mesma – se exige para o seu exercício a
titularidade de uma conexão diferenciada com o bem a proteger, isto é,
defendendo que a legitimidade popular apenas
pode ser concedida a cidadãos que sejam titulares do direito difuso ofendido e
tenha uma relação com o objecto da acção popular mais estreita que os demais.
Esta doutrina parte do conceito de interesse difuso como dotado de dupla
dimensão: este é simultaneamente individual e supra individual. É da opinião de
Miguel Teixeira de Sousa que, ainda que reconhecendo que dos artigos 9º/2 CPTA
se retira uma contrariedade expressa a essa exigência de titularidade de uma
conexão mais estreita com o interesse em causa para atribuição de legitimidade
popular nos termos desse artigo, se deve fazer uma interpretação da norma no
sentido de que a dispensa do interesse pessoal significa apenas que em relação
à acção popular que incida sobre interesses difusos stricto sensu não se pode
exigir tal interesse.
Daqui se retira que a
legitimidade popular do artigo 9º/2 incide sobre situações de interesses
difusos em sentido próprio, isto é, interesses juridicamente reconhecidos, de uma
pluralidade indeterminada ou indeterminável de sujeitos (apresentando-se sem sujeito
concreto), que tem por objecto bens não susceptíveis de apropriação exclusiva e
que traduzem de forma plural e heterogénea o interesse público. Não pode, nesta
medida, ser esta legitimidade confundida com a legitimidade popular contida no
52º/3 que, por sua vez, se reporta à tutela de interesses individuais
homogéneos (ou interesses colectivos), traduzidos em interesses dotados de
portador concreto e determinado, tendo como base uma estrutura organizativa que
surge de uma relação de interesses para a prossecução de um fim comum,
existindo uma estrutura unitária do grupo, podendo ser considerado um interesse
privado, de grupo ou de categoria, sendo que confundi-las seria limitar o
âmbito do alargamento da legitimidade pretendido pelo legislador.
Concluo então, na linha
do Professor Mário Aroso de Almeida, que a remissão para a Lei 83/95 não deve
consubstanciar uma confusão das duas modalidades de acção popular.
Bibliografia:
- CARLA AMADO GOMES, Contributo para o Estudo das Operações
Materiais da Administração Pública, Coimbra Editora, Coimbra, 1999.
- MÁRIO AROSO DE
ALMEIDA, Sobre a Legitimidade Popular no
Contencioso Administrativo Português in Cadernos de Justiça Administrativa
nº101, Setembro/Outubro 2013.
- MÁRIO AROSO DE
ALMEIDA, Manual de Processo
Administrativo, Almedina, Coimbra, 2013
- MIGUEL TEIXEIRA DE
SOUSA, A legitimidade Popular na Tutela
de Interesses Difusos, Lex, Lisboa, 2003.
- SÉRVULO CORREIA, Direito do Contencioso Administrativo I, Lex,
2005
- VASCO PEREIRA DA
SILVA, Ventos de Mudança no Contencioso
Administrativo, Almedina, Coimbra, 2000.
- VASCO PEREIRA DA
SILVA, O Contencioso Administrativo no
Divã da Psicanálise, 2º Edição, Almedina, Coimbra, 2009.
Gabriela de Oliveira Pinheiro, nº 22084.
Visto.
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