A Legitimidade activa para a impugnação e declaração de ilegalidade das normas regulamentares, artigos 72º e 73º CPTA

A legitimidade processual caracteriza-se por ser, no que diz respeito ao contencioso administrativo, o único pressuposto processual relativo às partes que se apresenta expressamente consagrado no CPTA, o que se justifica pelos particularismos que o mesmo desenvolve nesta área.

Desta maneira, a legitimidade processual, que importa sempre lembrar que não deve causar equívoco com o interesse processual, o que se depreende pelo artigo 39º CPTA, uma vez que aqui não se trata de saber da existência ou não da necessidade efectiva de tutela judiciária no caso concreto, nunca podendo existir qualquer tipo de dúvida no preenchimento da mesma por parte do autor para ser titular de uma situação que o legitime a intentar uma acção, encontra-se regulada separadamente em legitimidade activa e legitimidade passiva, artigos 9º e 10º CPTA respectivamente.

Tendo em conta o tema aqui tratado, estamos no âmbito da legitimidade activa, artigo 9º CPTA, sendo que para a questão aqui suscitada, é da maior importância, o conhecimento da existência de regimes especiais para a legitimidade activa que têm como consequência fazer com que o critério comum previsto no artigo 9º CPTA, acabe por ter uma aplicabilidade residual. A existência deste tipo de critérios especiais, segundo o professor Mário Aroso de Almeida, tem relação directa com o facto de estarmos aqui a tratar de um pressuposto processual que se determina em função da relação que se estabelece entre a parte e o objecto da acção, não estando aqui em causa apenas a pessoa do autor ou do demandado. Este tipo de critérios têm em comum estarem sujeitos a formas de acção administrativa especial e proporcionarem a extensão do critério utilizado para a aferição da legitimidade activa no artigo 9º CPTA, que se baseia na titularidade da relação controvertida. O alargamento da legitimidade activa aqui mencionado, tem como objectivo, nas palavras do professor Mário Aroso de Almeida, “procurar o necessário equilíbrio entre a dimensão subjectiva e a dimensão objectiva”, permitindo assim que ao lado da defesa dos direitos dos particulares seja possível uma maior tutela das entidades que se lhe dirijam, inclusive, os cidadãos, na protecção dos interesses colectivos, públicos e difusos, o que se mostra fundamental, uma vez que, no contencioso administrativo, muitas vezes não existe uma relação jurídica entre as partes.

Assim, relativamente ao tema aqui exposto, dizer que a legitimidade activa para a impugnação e declaração de ilegalidade de uma norma regulamentar, prevista nos artigos 72º e 73º CPTA, se apresenta como um exemplo dos regimes especiais anteriormente referidos. O CPTA faz distinção entre normas que produzem efeitos directamente na esfera dos particulares e normas que não produzem efeitos directamente nos particulares, bem como, da declaração de ilegalidade com força obrigatória geral e da declaração de ilegalidade com eficácia inter partes. Posto isto, é no que diz respeito à impugnação de normas regulamentares, e principalmente, aos seus pressupostos previstos no artigo 73º CPTA que se têm colocado algumas das questões mais interessantes e de maior controvérsia. Em primeiro lugar, e segundo as palavras do professor Vasco Pereira da Silva, não se compreende a diferenciação que é estabelecida entre o Ministério Público por um lado e os particulares e actores populares por outro. O facto de existirem condicionalismos exagerados para que os particulares possam impugnar uma norma com base na declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, como por exemplo a verificação de três casos concretos em que a norma tenha sido recusada com fundamento na sua ilegalidade, artigo 73º/1, faz com que o Ministério Público se apresente no centro do sistema de impugnação de normas regulamentares e que não seja tida em conta a dimensão subjectiva, ou pelo menos, que acabe por ter uma importância muito reduzida, o que não apresenta qualquer sentido, tendo em conta que as normas regulamentares são susceptíveis de originar efeitos lesivos na esfera jurídica dos particulares. O professor defende que esta é uma situação que viola um direito fundamental de impugnação de normas jurídicas consagrado no artigo 268º/5 CRP, uma vez que se está a afectar o conteúdo essencial de um direito fundamental, e que acaba por se traduzir num regime mais restritivo do que aquele que existia antes da reforma do contencioso administrativo. Da mesma forma que não se percebe as significativas diferenças nos pressupostos exigidos, no âmbito do artigo 73º/1 CPTA, entre o Ministério Público e os particulares e autores populares, também não se percebe o porque da referência apenas a estes últimos no artigo 73º/3, sendo que, segundo o professor, deve então ser feita uma interpretação correctiva do artigo, estendendo assim esta possibilidade aos particulares. Na ocorrência destes requerimentos, este mesmo artigo deve ser interpretado no sentido de conferir ao Ministério Público algum poder de apreciação, estando no entanto sujeito a um dever especial de fundamentação no caso de decidir não dar continuidade ao pedido formulado. Em segundo lugar, o professor Vasco Pereira da Silva, afirma também que a declaração de ilegalidade concreta de normas regulamentares, artigo 73º/2 se encontra desprovida de qualquer sentido. De facto, se uma norma é declarada ilegal a lógica manda que uma situação dessas venha a ter consequências na eficácia da mesma e que se projecte para todos os destinatários, levando à sua extinção da ordem jurídica.

Em suma, e mais uma vez segundo o professor Vasco Pereira da silva, o artigo 73º CPTA, foi muito mal formulado pelo legislador, tanto relativamente á sua dimensão subjectiva, uma vez que atenta ao direito fundamental previsto no artigo 268/5 CRP, como no que respeita mesmo à dimensão objectiva, uma vez que tal incoerência apresentada no artigo 73º/2 CPTA, não respeita o próprio princípio da legalidade, nem vai de encontro a princípios fundamentais do Estado de Direito como o princípio da igualdade ou os princípios da certeza e da segurança jurídica.

Bibliografia:

- Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2014

- Vasco Pereira da Sila, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2009

- José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, Lições, 2014

- Mário Jorge Lemos Pinto, Impugnação de Normas de Ilegalidade por Omissão, 2009

Gonçalo Furtado, nº 21441