Análise ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 15/09/2004, Processo n.º620/4 (Providências Cautelares)

A análise realizada ao do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 15/09/2004, Processo n.º620/4 prende-se com a seguinte questão: "As providências cautelares têm prazo para serem propostas?".

Antes de mais, devemos fazer uma exposição sobre o objeto desta análise: as providências cautelares.

O processo cautelar visa assegurar a utilidade de uma ação principal, isto é, de um processo que normalmente é mais moroso e que, portanto, exige que a utilidade da sentença seja assegurada de forma cautelar.

As principais características das providências cautelares são:

1) Instrumentalidade, ou seja, a dependência de uma ação principal, cuja dependência visa assegurar.

2)Provisoriedade, isto é, não está em causa a resolução definitiva de um litígio.

3) Sumariedade, pois concretizam-se numa cognição sumária da situação de facto e de direito, rópria de um processo provisório e urgente.

Os processos cautelares distinguem-se, por isso, dos processos urgentes autónomos, que são processos principais e visam a produção de decisões de mérito.

A lei admite providências cautelares de todos vários tipos, desde que sejam adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir num determinado processo, nos termos do artigo 112º/1 do CPTA (Código de Processo dos Tribunais Administrativos).

São admitidas tanto providências conservatórias como antecipatórias, tendo as primeiras a função de manter ou preservar a situação de facto existente ( por exemplo, assegurando ao requerente a manutenção da titularidade ou do exercício de um direito ou de gozo de um bem), e as segundas a função de prevenir um dano (obtendo adiantadamente a disponibilidade de um bem ou o gozo de um benefício a que o particular pretende ter direito, mas que lhe é negado).

para que seja concedida uma providência cautelar é necessário que esteja preenchido o requisito da perigosidade (periculum in mora), ou seja, exige-se que esteja em causa um perigo de inutilidade, total ou parcial, da sentença, resultante do decurso do tempo. O artigo 120º do CPTA estabelece este requisito ao exigir, para a adoção da providência cautelar, que "haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil  reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal". Para preencher tal requisito, é necessário proceder a um juízo de prognose, para concluir se há ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil, por entretanto se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por se terem produzido juízos de tal ordem  que sejam de difícil reparação para quem dela deveria beneficiar.

também na situação oposta, ou seja, em caso de manifesta falta de fundamento da pretensão principal, mesmo que não haja circunstâncias formais que obstem ao conhecimento do pedido, será sempre recusada qualquer providência, ainda que meramente conservatória.

nas situações intermédias, ou seja, quando haja uma incerteza relativamente à existência da ilegalidade ou do direito do particular, a lei opta por uma graduação, em função do tipo de providência requerida:

1) se for provável que a pretensão principal venha a ser julgada procedente, pode ser decretada a providência (mesmo que seja antecipatória);

2) se a providência requerida for apenas conservatória, não tem que existir uma probabilidade maior de procedência, exigindo-se apenas que não haja uma manifesta falta de fundamento.

Ou seja, a lei basta-se com um juízo negativo de não-improbabilidade (non fumus malus) da procedência da ação principal para fundar a concessão de uma providência conservatória, mas obriga a que se possa formular um juízo de probabilidade  para justificar a concessão de uma providência antecipatória.

Outro dos requisitos exigidos na concessão da providência cautelar é a proporcionalidade, isto é, mesmo que se verifiquem os dois requisitos fundamentais, ou seja, o periculum in mora e o fumus boni iuris (quando haja probabilidade de procedência ou não seja manifesta a falta de fundamento da ação principal), o juiz deve recusar  a concessão da providência, quando o prejuízo resultante para o individuo  se mostre superior ao prejuízo que se pretende evitar com a procedência.

Ainda nos termos do artigo 120º/3, a providência deve limitar-se ao necessário para evitar a lesão dos interesses defendidos pelo requerente  - principio da necessidade e da adequabilidade.

Passando agora à questão em apreço, no Acórdão em causa, o pedido é indeferido com base na extrapolação do prazo para intentar a respetiva providência cautelar. Ora, a questão que se coloca é a seguinte: as providências cautelares estão sujeitas a prazo? No Acórdão é defendido que existe um prazo de três meses, correspondentes ao prazo para impugnar atos anuláveis.

Já com a LPTA (DL n.º 267/85 de 16/7) anteriormente em vigor, era tendência jurisprudencial afirmar que o prazo para intentar providências cautelares era o previsto no artigo 28º/1 a) (prazo para o recurso contencioso de atos anuláveis), independentemente do vício que se queria atacar, ou seja, estivéssemos perante um caso de anulabilidade, nulidade ou inexistência. A verdade é que esta interpretação do artigo 79º/3 da LPTA é incorreta. O referido artigo não se refere a um prazo para interpor ação, mas sim em prazo de caducidade da providência cautelar caso não seja intentado processo principal (recurso) no prazo de dois meses. A razão de ser desta norma, ou seja, a ratio do artigo em causa, é evitar que o requerente que beneficiou da providência cautelar não se aproveite dessa decisão favorável proferida com base numa apreciação sumária e provisória, não intentando uma ação principal, para protelar uma situação que se pode revelar injusta depois do julgamento do processo principal.

Por outras palavras, nenhum precito da antiga LPTA determinou um prazo para intentar uma providência cautelar. Assim como no atual CPTA também não existe um prazo para a respetiva interposição (artigo 114º/1 do CPTA). O artigo 123º apenas regula o regime da caducidade das providências cautelares, ou seja, a fixação do prazo diz respeito não à propositura de um processo cautelar, mas sim do processo principal, na sequência do decretamento de uma providência cautelar. Este artigo possui exatamente a mesma ratio do artigo 79º/3 da anterior LPTA.

A verdade é que, a jurisprudência se baseia no artigo 58º/2 b) para a determinação do prazo para intentar um processo cautelar. No entanto, como refere Oliveira Ascensão, a interpretação extensiva não pode ultrapassar o sentido da lei. E o sentido da lei não foi, claramente, o de estipular um determinado prazo para a referida interposição de uma providência cautelar.

Em suma, o Acórdão em apreço revela-se injusto, na medida em que viola a letra da lei, criando um prazo que dela não resulta e, consequentemente, indeferindo o pedido para o decretamento de uma providência cautelar.

Bibliografia:

-ANDRADE, Vieira de, Justiça Administrativa, almedina, 13ª edição, 2014

-SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise - Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Administrativo, almedina, 2ª edição, 2009

-ALMEIDA, Mário Aroso de, " O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos", 2010

Sandra Nunes

Aluna 22207