A Ação popular consiste num instrumento jurídico de alargamento da legitimidade processual
para defesa de determinados interesses difusos. Trata-se de um poder de acesso
aos tribunais conferido a determinadas entidades ou pessoas singulares para
defesa de bens ou situações jurídicas que se mostrem insuscetíveis de
apropriação individual. Desta forma o direito de Ação popular é um instrumento
de realização da democracia participativa num Estado de Direito democrático,
indispensável como forma de controlo de legalidade da atuação da administração
pública.
A
Ação Popular surge, pela primeira vez, no Direito Romano, onde a confusão entre
o que seriam interesses privados e interesses públicos, juntamente com a fraca
eficácia policial e administrativa do Estado fizeram com que esta figura se
fosse desenvolvendo, embora a sua aplicação fosse predominantemente no domínio
do Direito Penal. Durante a época Medieval, pouca ou nenhuma expressão teve o
instituto da Ação Popular devido à sua natural incompatibilidade com o regime
feudal característico daquela época. Já no Direito contemporâneo, a Ação Popular
surge novamente, agora positivada e vocacionada especificamente para a defesa
de interesses públicos como forma de suprir a insuficiência do poder da Administração.
Relativamente á evolução no caso do Direito português, o mesmo seguiu, no
essencial, a evolução sofrida no Direito Europeu com algumas particularidades
que cumpre dar a conhecer. A figura, estava, inicialmente, prevista nas
ordenações no que toca à matéria civil e penal, sendo aplicadas, de forma subsidiária,
as antigas regras do Direito Romano no que toca às outras áreas de atuação da
figura, o que naturalmente causou dúvidas sobre a contextualização da mesma e
sobre o seu verdadeiro âmbito de aplicação. Só em 1878, com o código
Administrativo, é que as dúvidas sobre a figura foram dissipadas, dispondo o
artigo 369º que “ É permitido a qualquer eleitor intentar, em nome e no
interesse do distrito, município ou paróquia, em que for domiciliado, as ações
judiciais competentes para reivindicar (...) quaisquer bens ou direitos
usurpados ou que tenham sido indevidamente possuídos”. Como bem nota o
Professor Robin de Andrade, esta Lei teve o mérito de dissipar as dúvidas
existentes na doutrina, reduzindo o âmbito de aplicação material e subjetiva da
figura e submetendo a sua aplicação á autorização da própria administração. A
constituição de 1976, de cariz democrático, veio reconhecer, de forma expressa,
a Ação Popular enquanto Direito Fundamental consagrando uma nova e decisiva
evolução da figura em estudo. As sucessivas revisões constitucionais demonstraram
uma forte tendência para o alargamento, quer do âmbito subjetivo quer do âmbito
material.
Atualmente,
a compreensão do instrumento jurídico Ação Popular passa, fundamentalmente,
pela análise das normas da Constituição da República Portuguesa, do Código de
Processo Nos Tribunais Administrativos e da Lei 83/95 de 31 de Agosto.
Começando
pela Lei Fundamental de 1976, a mesma dispõe no seu artigo 52º nº3 sobre a Ação
Popular enquadrando-a no Capítulo III sobre Direitos, Liberdades e garantias da
participação política, o que torna claro que estamos, como já foi dito, perante
um Direito Fundamental do ordenamento jurídico português. Com o Professor Paulo
Otero, podemos classificar o Direito de Ação Popular em individual (quando
desencadeado por particulares, de forma pessoal) e coletivo (quando
desencadeado pelas entidades previstas na lei). Outro tipo de classificação
surge-nos no que respeita ao próprio objeto da ação popular onde são admissíveis:
a ação popular preventiva, que tem como objetivo a prevenção de determinadas
violações de interesses difusos; a ação popular anulatória, quando seja usada
como forma de fazer cessar determinadas violações; a ação indemnizatória,
quando o objeto processual seja o ressarcimento de certos danos que tenham sido
causados; e, por fim, a ação popular substitutiva que será usada para fazer
face a uma omissão da Administração na defesa de determinados valores ou
situações jurídicas. A consequência prática do artigo 52ª nª3 é o fato de que
passam a estar sujeitas ao controlo da legalidade, através do mecanismo em
questão, todas as estruturas da Administração Pública. Relativamente ao elenco
de interesses difusos descrito no referido artigo, pensamos que, e de acordo
com o pensamento dos professores Jorge Miranda e Rui Medeiros, ele é puramente
ilustrativo do que será, para o legislador constituinte, um interesse difuso.
Na verdade, e de acordo com o disposto na cláusula aberta do artigo 16 nº1,
nada impede que a lei possa acrescentar outros interesses difusos ao âmbito de
aplicação, tal como o faz na verdade, tanto no CPTA como na Lei 85/96 de 31 de
Agosto.
Relativamente
ao CPTA, o artigo mais preponderante para o estudo da Ação Popular é o artigo
9º nº2 respeitante á legitimidade, enquanto pressuposto processual. Este artigo
permite afastar o critério geral, previsto no nº1 do mesmo preceito (alegação
de se ser parte na relação material controvertida), estendendo a legitimidade
quando os interesses em causa assim o justifiquem. Esses interesses devem estar
constitucionalmente protegidos e estão elencados, aparentemente de forma não
taxativa, no preceito: a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento
do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado,
das Regiões Autónomas e das Autarquias Locais. Alguns destes interesses
coincidem com os interesses fixados na Constituição (artigo 52ª nº3), outros
foram acrescentados pelo legislador ordinário no artigo 9ºnº2, sendo que, de
qualquer das formas, os interesses aí descritos não devem ser interpretados
como exaustivos, mas sim apenas como meramente indicativos.
O
próprio artigo 52º nº3 da Constituição, enquanto norma não exequível por si
mesma, faz depender a sua própria aplicação de uma lei ordinária. Essa Lei, é
justamente a Lei nº83/95 de 31 de Agosto sobre o Direito de Participação
Procedimental e Ação Popular. Enquanto que o artigo 9º nº2 refere os sujeitos
com legitimidade ativa no que respeita á Ação Popular, a Lei nº 83/95 vem
referir, nos artigos 2º e 3º as condições necessárias para que esses mesmos
sujeitos possam desencadear o mecanismo da Ação Popular. Relativamente aos
particulares não parece impor nenhuma condição ou elemento de conexão para que
o Direito em questão possa ser exercido, bastando-se que o cidadão o faça “no
gozo dos seus direitos civis e políticos”. Relativamente às associações e
fundações, o artigo 3º exige (i) que as mesmas tenham personalidade jurídica,
(ii) que incluam, de forma expressa, nas suas atribuições ou estatutos a defesa
dos interesses em causa e que, por último, (iii) não exerçam qualquer tipo de atividade
profissional concorrente com empresas ou profissões liberais. Relativamente às
Autarquias Locais é condição de aplicação do instrumento que os interesses
sejam “titulares residentes na área da respetiva circunscrição”, estabelecendo
assim um limite geográfico relativamente ao âmbito material. Este
desenvolvimento sobre o âmbito da legitimidade ativa vai consistir na primeira
manifestação do chamado duplo alcance da remissão legal feita no artigo 9º nº2.
Este duplo alcance da remissão, teorizado pelo Professor Aroso de Almeida vai
ter a sua segunda manifestação nas adaptações processuais trazidas para a
tramitação, necessárias devido ao alargamento da legitimidade ativa. As
referidas adaptações processuais encontram-se descritas nos artigos 13º e ss, e
tratam de matérias como a petição inicial, a citação dos titulares dos
interesses difusos ou dos efeitos do caso julgado. Trata-se, nas palavras, mais
uma vez, do Professor Aroso de Almeida, de um regime processual próprio mas
nunca de uma nova forma de processo Administrativo. O tratamento processual da
Lei 85/96 não é suficientemente diferenciado para que possamos falar de um
processo autónomo, trata-se apenas de adaptações da Lei suscitadas pelo aumento
da legitimidade processual (a posição contrária é defendida pelo Professor
Vieira de Andrade). Concluímos então, com o Professor Paulo Otero, que a Lei em
questão implementou com sucesso a disposição Constitucional regulando os aspetos
essenciais daquela que é, hoje uma figura essencial para a democracia
participativa.
Bibliografia:
- Mário
Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2014
-Jorge Miranda/Rui
Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, Coimbra Editora, 2005
- Paulo
Otero, A Acção Popular, Configuração e Valor No Actual Direito Português,
Revista da Ordem dos Advogados, Lisboa, 1999
- José Robin
de Andrade, A Acção Popular no Direito Administrativo Português, Coimbra, 1967
- Viera de
Andrade, Justiça Administrativa, Almedina, 2010
-Luís
Fábrica, Trabalhos preparatórias sobre a Reforma do Contencioso Administrativo,
vol I, Lisboa, 2000
João Pedro Alves Louro nº 21424
Visto.
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