Direitos subjectivos dos órgãos

Este texto pretende analisar a o problema em torno da impugnação de actos entre órgãos da mesma pessoa colectiva, não se trata de uma reflexão terminada nem nunca esse foi o objectivo. Trata-se sim de expor as interrogações sobre o tema, de alguém que esta agora a iniciar o estudo do contencioso administrativo.

O estatuto dos tribunais administrativos e fiscais (ETAF) no seu art 4º,nº1,j) integra no âmbito da jurisdição administrativa os litígios que tenham por objecto “ relações jurídicas entre (…) órgãos públicos, no âmbito dos interesses que lhes cumpre prosseguir”. A lei confere assim aos tribunais administrativos competência para a apreciação de litígios intra-subjectivos, que ocorrem no âmbito das relações entre órgãos da mesma pessoa colectiva (litígios inter-orgânicos).

O código de processo nos tribunais administrativos (CPTA) contém duas normas referentes a legitimidade neste grupo de litígios. O art 10º,nº6 refere-se a legitimidade passiva e o art 55º,nº1,d) a legitimidade activa.

A existência de litígios entre órgãos da mesma pessoa colectiva, antes de mais marca uma evolução no nosso contencioso administrativo e mostra um claro sinal de ruptura com concepções ultrapassadas sobre o funcionamento da administração pública. Uma destas era a teoria da impermeabilidade, esta defendia o caracter unitário e indivisível da personalidade pública e entendia que as relações estabelecidas entre os órgãos não passam de relações da própria pessoa colectiva consigo mesma.

Esta visão impossibilitava que se considerasse a possibilidade dos órgãos terem uma esfera jurídica própria e que os litígios que se originassem entre eles fossem resolvidos judicialmente. E levava a que se considerasse que as relações entre os órgãos não tinham caracter jurídico, seria para os defensores desta tese “ um espaço livre de direito”.

Contudo mais importante de salientar a ruptura com o passado, é sim perceber as razões que conduziram a aceitação da juridicidade das relações entre os órgãos.

Nas palavras do Professor Vasco Pereira Da Silva o “ preconceito monístico” que considerava a administração como o corpo unitário de uma pessoa colectiva, o Estado, foi superado. Hoje vivemos na era da administração multiforme! Ao lado das entidades públicas tradicionais, temos autoridades independentes, institutos públicos, associações públicas, empresas públicas, entidades públicas sob forma privada e até particulares a colaborar no exercício da função administrativa.

Para além desta pluralidade de organizações heterogéneas e que prosseguem interesses diferentes, temos também dentro delas uma pluralidade de interesses diversificados, o que conduz, como refere o Professor Pedro Gonçalves, a que os órgãos não sejam criados com fins de divisão de trabalho da pessoa colectiva mas sim com fins de prosseguirem os “interesses públicos particulares”. Assim cada órgão é responsável por um conjunto de matérias tendo uma esfera de acção própria e pode ser reconhecido como um “ complexo subjectivado de competências”.

Como defende o Professor Vasco Pereira Da Silva as fronteiras entre relações internas e externas devem ser abolidas, já que a actividade interna não é substantivamente diferente da restante actividade administrativa. Estamos apenas perante relações administrativas.

Assim entre os órgãos estabelecem-se verdadeiras relações jurídicas, o que nos permite analisar as duas situações que eles podem integrar, ou seja, no plano externo são meras unidades de actuaçao da pessoa colectiva. Contudo no plano interno, exercem as suas competências e podem e devem ser considerados sujeitos de direito, pois como salienta o Professor Mario Aroso De Almeida, os órgãos são sujeitos de ordenação e de imputação final (não apenas transitória) de poderes e deveres.

Contudo antes de prosseguirmos, devemos deixar bem claro que esta subjectividade dos órgãos não é ilimitada! Por um lado tem subjacente apenas uma capacidade parcial, ou talvez seja melhor usar a expressão “ capacidade dependente”, visto que é a lei que atribui as competências. Por outro lado esta subjectividade tem um âmbito meramente interno, ou seja entre órgãos da mesma pessoa colectiva, porque como já referimos anteriormente no plano externo são apenas unidades de actuação da pessoa colectiva.

Neste ponto já percebemos que existem conflitos entre os órgãos, importa agora analisar a problemática referente as causas que os possam originar.

Para uma melhor percepção do problema há que analisar o art 10º,nº6 do CPTA, esta norma refere que a acção é proposta contra o órgão cuja conduta deu origem ao litígio.

A dúvida surge quando se questiona o que cabe no conceito de “conduta”?

Vamos tentar dar uma opinião! Na anterior redacção do art 55º,nº1,d) apenas eram admitidos os litígios que incidissem sobre actos administrativos e actos internos. Esta solução devia-se ao facto de a norma prever expressamente um “acto jurídico individual e concreto”.

Com a nova redacção que prevê apenas o conceito de “acto”, parece-nos que também cabem na previsão da norma os actos materiais. Contudo as dúvidas continuam a suscitar-se relativamente ao caso das omissões.

Para os que tenham mais reservas quanto a justiciabilidade entre os órgãos, o caso das omissões não pode ser levado a juízo.

Contudo não nos parece que essa seja a solução que está de acordo com a realidade. Repare-se que o art 4º,nº1,j) (ETAF) submete a jurisdição administrativa os litígios entre órgãos, no âmbito dos interesses que lhes cumpre prosseguir”, podemos ver aqui que os litígios são atribuídos a esta jurisdição independentemente da sua origem.

Para além disso, o art 10ºnº6 refere-se a “conduta” do órgão. Conceito este que tanto pode abranger acções ou omissões pois é um conceito neutro.

Assim não nos parece fazer sentido que a legitimidade passiva tenha um âmbito mais alargado. A ser assim chegaríamos ao absurdo de a lei atribuir legitimidade passiva para situações nas quais o tribunal nunca chegaria a apreciar do mérito, visto que iria sempre faltar o pressuposto processual da legitimidade activa que conduziria a absolvição da instância do autor.

Adoptamos assim uma posição ampla sobre este problema. Repare-se que através de uma interpretação sistemática das normas referentes aos litígios entre órgãos outra não pode ser a solução.

Podemos concluir, na esteira de Pedro Gonçalves, que o código acolhe um princípio de justiciabilidade dos litígios inter-orgánicos.

Com base no raciocino exposto, parece que de acordo com a teleologia do código se deve aceitar que os órgãos têm também legitimidade activa nos processos de condenação à pratica de acto devido (art 68º). Visto que a conduta que pode originar o litígio pode ser uma omissão. Imagine-se o exemplo de um órgão recusar um parecer vinculativo que seja solicitado por outro órgão da mesma pessoa colectiva..

Relativamente aos processos de impugnação e de declaração de ilegalidade de normas, julgamos que nada obsta a reconhecer legitimidade aos órgãos. Também por força do art 4º,nº1,j) (ETAF).

Ao acabar de analisar as causas deste tipo de litígios, parece-nos que é a melhor altura para nos interrogarmos sobre as situações que são configuráveis como litígios inter-orgânicos.

O primeiro grupo de situações são as que um órgão pratica um acto na direcção de um terceiro, mas que “lateralmente” lesa direitos de outros órgãos da mesma pessoa colectiva.

No segundo grupo integram-se os litígios ocorridos no contexto de uma relação jurídica existente entre dois órgãos da mesma pessoa colectiva.

Por fim o último ponto que nos cabe analisar e que dá nome a este trabalho é a questão se a legitimidade activa dos órgãos depende de eles serem titulares de um direito subjectivo ao exercício das suas competências.

Como já referimos anteriormente no plano externo os órgãos exercem as suas competências como meras unidades de actuação da pessoa colectiva. Neste plano eles não são considerados titulares de interesses próprios, logo não podemos falar de direitos subjectivos dos órgãos.

Contudo no plano interno, como vimos os órgãos são sujeitos de relações internas e neste ponto devemos perguntar se eles têm um interesse próprio no exercício das suas competências e consequentemente se se pode considerar que eles têm um direito subjectivo a exercer as competências que lhes estão atribuídas sem impedimentos de outros órgãos.

Relativamente a este direito subjectivo este apenas teria uma eficácia interna (direito de um órgão face a outro órgão). E apenas seria concebível nos casos em que a lei ao atribuir as competências visasse proteger interesses do órgão a exerce-las. Assim podemos logo excluir os órgãos integrados numa cadeia hierárquica porque a lei não visa proteger os interesses dos órgãos quando lhes afecta certas competências, deixando a resolução dos litígios a cargo do superior hierárquico.

Para haver reconhecimento de direitos subjectivos ao exercício das competências temos de estar perante órgãos autónomos, contudo para considerar que quando as competências são atribuídas ao um órgão a lei visa proteger os seus interesses é necessário ainda um requisito adicional. É ainda necessário que esse órgão represente dentro da pessoa colectiva um núcleo de interesses específicos de uma determinada ou de determinadas categorias de pessoas. Esta solução justifica-se porque ao atribuir representatividade orgânica a um conjunto de interesses específicos parece implicar que o órgão a quem essa representação é atribuída assuma como direito subjectivo seu o exercício das suas competências relacionadas com a prossecução desses interesses.

Cabe-nos agora interrogarmo-nos sobre a teoria exposta. Ao analisar o regime da legitimidade activa não encontramos uma norma relativa a dimensão subjectiva da legitimidade. A verdade é que a nossa tarefa ficaria drasticamente mais simples se o art 55º,nº1,d) contivesse uma referência como a do art 55º,nº1,c) quando refere “ no âmbito dos direitos e interesses que aos órgãos cumpra defender”.

Contudo a doutrina que se pronuncia sobre esta temática (Professores Mário Aroso De Almeida e Pedro Gonçalves), apenas admitem que os órgãos possam agir judicialmente apenas quando forem titulares de direitos subjectivos ao exercício das suas competências no âmbito da relação que esteja em litígio. E encontram justificação novamente no art 4º,nº1,j) (ETAF).

Parece-nos que salvo melhor opinião esta será a melhor solução, apesar de termos dúvidas quanto a justificação encontrada no art 4º,nº1,j) (ETAF), contudo concordamos que deve existir uma dimensão sujectiva da legitimidade dos órgãos em todos os casos.

De modo a concluir esta reflexão, é de grande importância referir que a tese acabada de expor esta consagrada no art 51º,nº2,b) no projecto de revisão do CPTA.

Bibliografia

Vasco pereira da silva “ O Contencioso Administrativo No Divã Da Psicanalise”, 2009.

Mário Aroso De Almeida “ Manual De Processo Administrativo”, 2012.

Pedro Gonçalves “ A Justiciabilidade dos litígios entre órgãos da mesma pessoa colectiva pública”, em Cadernos de Justiça Administrativa,1997.