A
jurisdição administrativa e tributária, no ordenamento jurídico português,
autonomiza-se do âmbito da jurisdição dos tribunais judiciais. Quer isto dizer,
em termos simplificados, que os litígios emergentes entre a Administração
Pública e entidades equiparadas com os particulares são dirimidos no âmbito de
uma categoria de tribunais autónoma.
Este
é um aspecto que poderá suscitará algum cepticismo por parte do leitor.
Admitindo
a necessidade de um direito substantivo próprio, como seja o Direito
Administrativo, que regule as relações estabelecidas entre o Estado
(Administração Pública) e os Particulares, mesmo de regras processuais
especiais, dada a natureza dos direitos que se visam acautelar e dos
procedimentos processuais assim necessários, resta saber se será mesmo
necessário um âmbito de jurisdição autónomo.
A
resposta a esta questão, que nos cumpre desenvolver nesta publicação, não recai
meramente no formalismo e na abstração. Tem consequências práticas de
importância incontestável. Vejamos.
Se
a resposta à questão apresentada for negativa, poderíamos antever a inclusão
dos tribunais administrativos e tributários em sede dos tribunais judiciais,
numa secção ad hoc. Os juízes
aplicariam as regras substantivas e processuais próprias, tal como hoje
acontece em sede da jurisdição administrativa (com curiosas exeções) e tal como
sucede nos tribunais judiciais, a título exemplificativo, em sede de Direito do
Trabalho ou de Direito Penal. Conseguir-se-ia evitar a proliferação de
instituições judiciais, reduzir custos associados com a justiça, mantendo o
mesmo grau de especialização dos juízes na matéria. Algo que agradaria com
certeza ao contribuinte.
Todavia
e para compreender qual a melhor solução, é importante verificar o que a lei
suprema dita sobre esta matéria, e de que forma o legislador a concretizou. No
fundo, ressalvado o eufemismo, é importante conhecer em que consiste o âmbito
da jurisdição administrativa.
A
Constituição da República Portuguesa (CRP) prevê no Título II, Capítulo II,
quanto à organização dos tribunais, a existência de uma categoria de tribunais
pertencentes à jurisdição comum, e, por outro lado, uma categoria de tribunais
pertencentes a uma jurisdição administrativa e fiscal; bem como o tribunal de
Contas. Mais concretamente, no artigo 211.º contraposto ao artigo 212.º/3,
podemos dizer que a jurisdição dos tribunais administrativos fundamenta regula
a apreciação de acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir
litígios emergentes de relações jurídicas
administrativas e fiscais.
Será
na concretização do conceito indeterminado de “relações jurídicas administrativas” que reside a resposta ao nosso
problema? Cremos que não. É apenas a concretização conceptual do âmbito de
jurisdição administrativa.
Com
todo o respeito devido à (outrora) lei suprema não encontramos na CRP algo que
fundamente a existência de uma jurisdição una. Pelo contrário, a CRP admite as
categorias distintas de tribunais. Como vimos, procuramos, antes de mais, a
razão que subjaz a esta opção constitucional.
Para
tal, importa tecer breves considerações relativamente a este conceito de
relação jurídica administrativa e como ele vincula o legislador ordinário.
A
concretização do conceito relação
jurídica administrativa pode ser determinado de acordo com a natureza
jurídica das partes nesta mesma relação, ou, por outro lado, pela aplicação de
normas substantivas diferenciadas na regulação material da relação estabelecida
entre as partes (normas essas de Direito Administrativo). O legislador
ordinário, em cumprimento com o princípio da hierarquia de fontes de Direito no
nosso ordenamento jurídico, vem redigir o artigo 1.º do ETAF em cumprimento com
o que a CRP dita. Mas ,e curiosamente, no artigo 4.º vem descrever (de forma
não taxativa dado o artigo 1.º) situações que estão não incluídas no âmbito constitucionalmente
vinculado do artigo 1.º do ETAF: situações que vão para lá do que poderá ser
uma relação jurídica administrativa;
situações que não se justificam pelo entendimento mais abrangente do que seja
uma relação jurídica administrativa.
Vejamos
o exemplo da responsabilidade extra contratual dos Estado e entidades públicas
em autuação privada: cumpre aos tribunais administrativos aplicar as regras
substantivas do Código Civil. A “unidade de jurisdição, dualidade de regimes
substantivos” neste campo só pode ser justificada por motivos práticos de
celeridade processual, ao que, em termos dogmáticos, se opõe liminarmente à
Constituição.
A
justificação mais plausível para a existência de uma jurisdição administrativa
própria será a força da própria história. História essa que decerto não
convencerá pelos melhores motivos o leitor, mas que não cumpre agora discorrer.
Resumindo, visava proteger a Administração nos litígios emergentes com os
particulares. Nos seus antípodas a proteção do particular era proporcionalmente
inversa ao crescimento do âmbito de jurisdição dos tribunais administrativos,
alvo de sucessivos alargamentos.
No
caso do ordenamento jurídico português merece ser mencionado o estatuto do
Supremo Tribunal Administrativo que até Junho de 1974, isto é, até ao
Decreto–Lei nº250/74, funcionava como órgão “independente” do poder
administrativo subordinado à
Presidência do Concelho.
E
esta autonomia histórica reflecte-se no presente: devemos concluir pela
existência de uma jurisdição administrativa autónoma, e pelo seu apoio
constitucional, que permanece alvo de sucessivos alargamentos.
No
anteprojecto para a reforma do contencioso administrativo, para além do
reconhecimento da competência do Governo, mediante autorização legislativa, para
rever o estatuto dos Tribunais Administrativos e estatuir que os “tribunais da jurisdição administrativa e
fiscal são independentes e apenas estão sujeitos à lei e ao Direito”,
é reconhecida também competência para o
alargamento do âmbito de jurisdição. Como matérias para os quais os tribunais
administrativos passam a ser competentes em razão da matéria destaca-se a fixação da justa indemnização devida por
expropriações, servidões e outras restrições
de utilidade pública bem como as impugnações
judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas, no âmbito
dos ilícitos de mera ordenação social.
Actualmente,
servindo para tutelar os interesses dos particulares face à actuação da
Administração Pública, a jurisdição administrativa quer sempre alargar esse
âmbito de protecção. E a necessidade de controlo também. Numa lógica algo
perversa, o Estado assegura a protecção efectiva dos direitos e interesses dos particulares que coloca em situação de desigualdade quando actua, na pessoa da
Administração Pública. E mesmo que não o queira fazer, o interesse público pelo
qual (nem) sempre pauta a sua atuação leva a que detenha faculdades que
subjugam a possibilidade de uma posição paritária nas relações que estabelece:
por exemplo, a faculdade de modificação unilateral dos contratos, ou, com
especial relevo, o poder discricionário da Administração Pública.
Resta
afinal remeter e alargar a protecção dos particulares no âmbito da jurisdição
administrativa. Como entender afinal os alargamentos sucessivos do âmbito de
jurisdição?
George
Orwell no seu famoso livro “Mil Novecentos e Oitenta e Quatro” fala-nos de um
controlo Estadual total do cidadão que dissolve este último, do qual podemos
retirar uma importante ilação:
“Power is not a means, it is an end. One does not
establish a dictatorship in order to safeguard a revolution; one makes the
revolution in order to establish the dictatorship”.
Será
este um caso de controlo Estadual como um fim em si mesmo? Vejamos a opinião
sociedade portuguesa.
Diremos
que esta se encontra perfeitamente familiarizada com o conceito orwelliano, que se revela, aliás, bastante
apelativo. Da consulta dos sharings televisivos
de alguns programas desenvolvidos em torno do conceito, tal como Casa dos
Segredos, somos surpreendidos com a adesão dos telespectadores ao mesmo.
Mas
afinal será este o caso no que toca aos sucessivos alargamentos do âmbito de
jurisdição administrativa?
Numa
visão meramente pragmática, e aproveitando uma das principais críticas do
modelo actual de concepção do Estado de Direito Português, em que o Estado se
encontra refém da Administração Pública, poderíamos ser levados a crer que sim.
Seria o Estado contra o cidadão, policiando o seu polícia, sindicando o
controlo contencioso a que está adstrito. Mas numa óptica positivista somos
levados a querer o inverso.
A
existência de uma jurisdição administrativa é o garante da tutela efectiva dos
particulares contra a actuação da Administração Pública, nos moldes actuais, se
bem que o peso da história nos possa conduzir a conclusão diversa. A
conformação das garantias contenciosas é o que trava o orwellianismo na actuação Estadual: pense-se no caso de a tutela do
particular se esgotar nas garantias graciosas.
Para
mais, a autuação dos juízes, no âmbito da jurisdição administrativa é isenta,
até prova em contrário. E
nada nos pode actualmente levar a crer em sentido diverso.
Neste
sentido o alargamento do âmbito da jurisdição administrativa que se advinha com
o projecto de reforma do contencioso administrativo deve ser interpretado como
maior tutela dos direitos e interesses dos particulares.
Todavia
o cepticismo do leitor quanto ao alargamento sucessivo do âmbito de jurisdição
dos Tribunais Administrativos será sempre compreensível, tendo em conta que o
Grande Irmão, neste campo, apresenta cadastro. Mas por agora não há que temer.
Por agora ainda é boa notícia.
António José P.B.R.
Rodrigues
Nº 22197
BIBLIOGRAFIA
FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo
PAULO OTERO, Direito
Constitucional Português
VASCO PEREIRA DA SILVA, O contencioso administrativo no divã da psicanálise
VIEIRA DE ANDRADE, Justiça Administrativa
Visto.
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