Princípio da tutela jurisdicional efetiva – A BASE DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Efeitos na ação popular administrativa no contexto do art. 9º/2 CPTA

 

O supra referido princípio encontra-se consagrado nos arts. 20º e 268º/4 e ss. da Constituição da República Portuguesa[1]. Este princípio respeita à justiciabilidade ou acionabilidade da atividade administrativa, pois “ [a] todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos tribunais administrativos”, art. 2º/2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos[2]. Este princípio consiste na “garantia da realização judicial, pelos tribunais administrativos, dos direitos subjetivos, dos interesses legalmente protegidos ou de quaisquer outras posições juridicamente tuteladas pelo direito administrativo, sobre as quais haja um litígio.”[3]

Esta tutela jurisdicional efetiva está assegurada quanto “ao reconhecimento desses direitos ou interesses, […] impugnação de quaisquer atos administrativos que os lesem, […] determinação da prática de atos administrativos legalmente devidos e a adoção de medidas cautelares adequadas”, art. 268º/4 CRP, e também quanto ao direito “de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos”, nº5 do art. 268º CRP. Temos, portanto, a disponibilidade de ações e meios adequados e a respetiva utilidade e efetividade dessas sentenças, art. 268º/6 CRP.

Não obstante, a tutela jurisdicional efetiva também se estende à proteção do interesse público e dos valores, ditos, coletivos ou difusos, “valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do domínio público” 9º/2 CPTA, sendo este o aspeto sobre o qual versará a subsequente análise.

A ação popular teve origem na expansão e desenvolvimento de Roma, isto devido ao condicionalismo político que aí dominava. Existiam já ações judiciais que eram concedidas ao “Populus” para a prossecução do interesse público. A sua grande expansão deveu-se ao desenvolvimento conjunto das ideias de Estado e Povo em que havia uma identidade de interesses entre ambos e também à “organização policial deficiente do Estado Romano”[4]-[5].

“A problemática dos interesses difusos [pode ser sintetizada como] sendo enunciativa de uma realidade de facto com repercussões ao nível adjetivo, designadas, por via de um mecanismo de extensão da legitimidade processual, correspondente à legitimidade popular.”[6]

Esta ação, referida no preceito 9º/2, não é uma forma de processo, é sim um mecanismo de extensão de legitimidade, destarte, reconhecendo às pessoas e organizações nele descritas “o direito a lançarem mão de todo e qualquer meio processual, principal ou cautelar, existente no contencioso administrativo para defesa dos valores que enuncia”[7].

Na ação popular o seu “fator distintivo é a legitimidade ser reconhecida e averiguada, não de um modo concreto e casuístico, mas em termos gerais e abstratos.”[8] “Representa um direito de ação judicial conferido a um membro do “povo”, a um cidadão enquanto tal”[9].

A ação popular é a “modalidade de ação judicial para cuja propositura serão partes legítimas todos os indivíduos que, incluídos no «populus», ou em categoria ampla aproximável, apresentem como título da sua legitimidade um mero interesse genérico derivado da sua pertença à coletividade política.”[10] Os sujeitos que mesmo não tendo interesse pessoal na demanda intervenham nos processos principais ou cautelares para defesa dos interesses ou valores constitucionalmente protegidos consagrados no art. 9º/2. Na opinião do Professor VASCO PEREIRA DA SILVA esses sujeitos intervêm na defesa de um interesse individual e portanto ainda cabe dentro do conceito de direito subjetivo.

O preceito 9º/2 assume claramente uma vertente objetivista no novo sistema de justiça administrativa, pois, independentemente de qualquer lesão específica da esfera jurídica subjetiva de determinada pessoa ela pode defender esse interesse geral da coletividade sempre que estejam em causa os bens e valores constitucionalmente protegidos, os bens comunitários, que não são de ninguém de forma individual. O seu âmbito não é individualmente suscetível de apropriação, vai beneficiar todos mas ninguém de forma individual e particular.[11] A comunidade em geral tem uma legitimidade social ou impessoal para propor e intervir em processos destinados à defesa de certos bens e valores determinados, isto independentemente de qualquer lesão específica da sua esfera jurídica.

Pode levantar-se a questão de saber se é necessário alguma ligação com o bem ou valor em causa constitucionalmente protegido ou se basta a sua presença para efeitos de legitimação popular[12]. A lei não refere nenhum critério deste âmbito pelo que nos leva a acreditar que não deva haver essa exigência de qualquer ligação entre ambos. O que nos parece ser necessário é a invocação da causa de ilegalidade não bastando a mera indicação da norma jurídico-constitucional que tutela o interesse lesado. Tem que haver uma densificação da ilegalidade/violação não se satisfazendo com a mera invocação abstrata da norma constitucional.

Quando falamos em interesses difusos falamos em interesses que correspondem a toda a comunidade em geral, e que a mesma tem interesse em garantir e preservar. São supra-individuais porque dizem respeito a todos, à comunidade, sendo, portanto, insuscetíveis de apropriação por um único sujeito.

O conceito de interesse difuso, tal como surgiu no direito italiano, afasta-se completamente do conceito de direito subjetivo: um direito subjetivo pressupõe sempre uma lógica de apropriação individual e o interesse difuso implica a existência de um interesse público que é o objeto de uma refração individual; supõe a existência de um bem ou valor coletivo constitucionalmente protegido que pertence a toda a comunidade, mas simplesmente o poder potestativo deste interesse difuso passa pelo reconhecimento a determinados sujeitos que entram em conexão com esses bens jurídicos de legitimidade processual e procedimental.

É com a ação popular que podem ser tutelados os bens de domínio público[13].

No entanto, esses bens ou interesses são também individuais na medida em que cada um de nós é membro dessa comunidade e porque o indivíduo é igualmente titular de um direito subjetivo em relação à administração sempre que uma norma jurídica vise não só a satisfação do interesse público mas também essa proteção dos interesses do particular. E aí os interesses ditos difusos seriam também interesses das pessoas e poderiam ser defendidos por via da ação de direito próprio, direito subjetivo. O particular vai tutelá-lo como um direito próprio porque dessa norma resulta uma situação de vantagem objetiva atribuída de forma intencional e mesmo até se resultar uma conceção de um mero benefício de facto decorrente de um direito fundamental.

A proteção constitucional reconhecida a certos valores e bens tem em vista um valor próprio e pessoal de cada um dos membros da comunidade e não só a tutela jurídica de um valor em si essencialmente comunitário.

Pensamos que se trata apenas de uma diferente técnica legislativa utilizada. Tanto nos casos em que a própria lei qualifica diretamente uma posição como direito subjetivo como nos casos em que vai primeiramente estabelecer um dever jurídico no interesse de outrem, estamos perante um interesse subjetivo. Não há por que qualificar ambos de forma diferenciada.

Também temos interesses subjetivos atribuídos através de uma outra técnica legislativa quando uma disposição constitucional atribui aos particulares a possibilidade de fruição individual de um bem jurídico, ou seja, coletivo, que é de todos. Trata-se, uma vez mais, de um direito subjetivo de fonte constitucional.[14]

Em suma, a técnica jurídica utilizada é irrelevante pois, em todos estes casos, estamos perante posições jurídicas de vantagem referentes à satisfação de interesses individuais – direitos subjetivos. Então há que proceder a um tratamento unificado das posições substantivas de vantagens nesse conceito quadro que é o direito subjetivo.[15]

Por tudo isto acreditamos que a distinção, aqui em causa, só já se pode compreender numa perspetiva histórica.

Por conseguinte, com a ação popular cumpre-se o postulado no art. 52º/3 CRP, sendo “suscetível de ser promovida por qualquer pessoa, portuguesa ou estrangeira ou por associação de defesa dos interesses em causa”[16]. “Nos processos de ação popular o autor representa, por iniciativa própria, com dispensa de mandato ou autorização expressa, todos os demais titulares dos direitos ou interesses em causa que não tenham exercido o direito de autoexclusão” art. 14º DPPAP[17].

 

 

Bibliografia:

·       AROSO DE ALMEIDA, MÁRIO; Manual de Processo Administrativo, Março 2013

·       ESTEVES DE OLIVEIRA, MÁRIO; ESTEVES DE OLIVEIRA, RODRIGO; Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais Anotados Vol. I, Novembro 2004

·       MIRANDA, JORGE; MEDEIROS, RUI; Constituição Portuguesa Anotada, Março de 2005.

·       NETO DE SÁ, CARLA SOFIA RODRIGUES; A Ação Popular ao Serviço da Tutela de Interesses Difusos: Breve Estudo, Tese de Mestrado, 2013

·       PEREIRA DA SILVA, VASCO; O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, ensaios sobre as ações no novo processo administrativo, 2ª edição, Março 2009.

·       ROBIN DE ANDRADE, JOSÉ; A Ação Popular no Direito Administrativo Português, 1967

·       Acórdão do Tribunal dos Conflitos, Processo nº 017/08

 

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[1] Doravante designada por CRP.

[2] Doravante designado por CPTA.

[3] ESTEVES DE OLIVEIRA, MÁRIO; ESTEVES DE OLIVEIRA, RODRIGO; Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais Anotados, p. 108

[4] ROBIN DE ANDRADE, JOSÉ; A Ação Popular no Direito Administrativo Português, p. 7

[5] Brevíssima resenha histórica, apenas com o intuito de aferir da antiguidade da presente figura.

[6] CARLA SOFIA RODRIGUES NETO DE SÁ, A Ação Popular ao Serviço da Tutela de Interesses Difusos: Breve Estudo, Tese de Mestrado, 2013

[7] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA; Manual de Processo Administrativo, p. 59

[8] ROBIN DE ANDRADE, JOSÉ; A Ação Popular no Direito Administrativo Português p.3

[9] ROBIN DE ANDRADE, JOSÉ; A Ação Popular no Direito Administrativo Português p.4

[10] ROBIN DE ANDRADE, JOSÉ; A Ação Popular no Direito Administrativo Português p.4

[11] Há que fazer referência a um entendimento diferente sobre esta matéria. O Professor VASCO PEREIRA DA SILVA (assumidamente subjetivista) refere que os interesses difusos são também direitos das pessoas. Então “não se justifica mais a distinção clássica entre direitos subjetivos, interesses legítimos e interesses difusos” (PEREIRA DA SILVA, p. 264 in O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise). Esta destinação advém das relações de poderes de uma administração agressiva em que os particulares não tinham quaisquer direitos, tinham apenas simples interesses, meramente fáticos o que levava à teorização de direitos de segunda categoria: interesse legítimo e interesse difuso, relativamente aos quais devemos ser muitos críticos. Pois assim teríamos direitos de primeira ordem (os direitos subjetivos) e os de segunda em que se subsumem os interesses difusos. No entanto, entre interesses difusos, interesses legítimos e direitos subjetivos em princípio parece não haver diferenças de natureza, são duas formas de atribuição de posições substantivas de vantagem no domínio do Direito Público.

[12] Os Professores MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA dão o exemplo de um cidadão de Viana do Castelo para saber se poderia instaurar uma ação no Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé destinada a “evitar a construção de uma ponte ambientalmente pouco sã em Castro Marim” (ESTEVES DE OLIVEIRA, MÁRIO; ESTEVES DE OLIVEIRA, RODRIGO; Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais Anotados Vol. I;) sem qualquer ligação mais ou menos duradoura ou relevante com esse local. E acabam por concluir que talvez seja duvidoso não se exigir o requisito da ligação com o local, no entanto, não nos parece uma boa solução. Se a lei não faz a exigência deste requisito parece-me que não devemos ser nós a exigi-lo até porque seria uma forma de limitação do âmbito desta ação.

[13] Neste sentido temos, por exemplo, o Acórdão do Tribunal dos Conflitos processo nº 017/08

[14] Neste sentido vide PEREIRA DA SILVA, VASCO; O Contencioso Administrativo.

[15] Assumindo esta posição, e como defende o Professor VASCO PEREIRA DA SILVA, então estes “interesses difusos” seriam tutelados como direitos subjetivos, portanto, numa ação comum através do 9º/1 CPTA e a consequência disto é um certo esvaziamento do âmbito do 9º/2 CPTA, preceito este desenquadrado e pouco útil neste quadro subjetivista.

[16] Constituição Portuguesa Anotada, Jorge Miranda – Rui Medeiros, Março de 2005, p 496.

[17] Lei nº 83/95, de 31 de Agosto, Direito de Participação Procedimental e Ação Popular.

SOFIA TERESA DE BRAGANÇA, 21786