A Acção Popular: O Contencioso é que paga!

Numa altura em que as ideias eram escassas e a motivação se desvanecia, surgiu-me a matéria da Acção Popular como possibilidade para o meu post do blogue. Ora, com motivação restabelecida, venho abordar alguns problemas que esta matéria levanta, com destaque para a questão da natureza da Acção Popular para a tutela de interesses difusos.

Em sede de legitimidade em ser parte na relação material controvertida, surgem algumas dificuldades. Existe um critério geral de carácter subjectivista (a tónica está na tutela dos direitos individuais dos sujeitos que recorrem a juízo), postulado no artigo 9º/1 CPTA. Mas, antes de se analisar esse artigo, é necessário, na prática, verificar se a situação em concreto não cabe nos critérios especiais dos artigos 40º, 55º e 68º CPTA. Ora, tomando como exemplo o 55º/1/a) CPTA, será que este preceito toma uma concepção de legitimidade diferente do critério geral? Vejamos: O que é um "interesse directo e pessoal"? Podemos responder a esta pergunta afirmando que é parte legítima a pessoa que alegue ter um interesse para si ("pessoal"), de onde se retira uma vantagem imediata e efectiva e não meramente hipotética ("directo"). Face àquilo que seria uma visão objectivista da tutela da legalidade, poderíamos reconhecer que esta legitimidade do 55º/1/a) se restringir-se-ia, dado que nos limitamos a ter em conta o interesse de um sujeito apenas, pelo que se assemelharia bastante à concepção patente no artigo 9º/1. Porém, face ao conteúdo deste mesmo artigo 9º/1, o artigo 55º/1/a) revela-se como sendo mais âmplo. Lê-se no primeiro: "sem prejuízo do disposto no número seguinte e do que no art.º 40.º e no âmbito da acção administrativa especial se estabelece neste código, o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida”. Assim, só tem legitimidade quem alegue ser titular da relação jurídica administrativa onde exista o conflito em juízo (critério geral da "relação material controvertida"). Desta forma, podemos concluir pela maior amplitude do artigo 55º/1/a), uma vez que este postula que o particular que não for titular da relação material controvertida pode ser, na mesma, parte legítima, tendo que alegar apenas o tal interesse directo e pessoal para propor uma acção de impugnação de um acto administrativo. Assim sendo, em comparação com o artigo 9º/1, este artigo revela-se como sendo marcadamente objectivista.

Tudo o que foi dito até agora serve para se perceber que a Acção Popular, na sua extensão da legitimidade, apenas incrementa a discussão acerca da maneira de como conceber essa mesma legitimidade. Vejemos como.

Em primeiro lugar, é importante definir o conceito de Acção Popular. No fundo, trata-se de um mecanismo de extensão da legitimidade: alguém que não faça parte da relação material que está em causa, tendo ou não interesse na demanda, pode intervir no processo, visando a defesa de interesses comuns a toda a comunidade, como são os valores comunitários (artigo 9º/2 CPTA). Estes interesses comunitários incidem sobre as infracções previstas no artigo 52º/3 da Constituição da República Portuguesa, que assim consagra constitucionalmente o direito de Acção Popular (ainda que, aqui, são poucos os bens jurídicos tutelados, em comparação com o artigo 9º/2 CPTA, que manifesta um alargamento dos mesmos), bem como sobre outros interesses protegidos que a Lei 83/95 de 31 de Agosto (Lei da Acção Popular) vem definir no seu artigo 1º/2: “a saúde pública, o ambiente, a QUALIDADE DE VIDA, a protecção do consumo de bens e serviços, o património cultural e o domínio público”.

Ora, retomando o problema enunciado supra, qual será a natureza da Acção Popular para a tutela de interesses difusos? Aqui volta a existir a grande “batalha” entre a forma objectivista e subjectivista.

Na primeira vertente, surgem três defensores carismáticos. Colaço Antunes é um deles e opta, então, por um contencioso objectivo, argumentando simplesmente que os conceitos de interesse difuso e interesse público se apresentam como bastante semelhantes. Destarte, se a concepção objectivista revela um respeito pelo interesse público, não há como não considerar a Acção Popular uma manifestação de contencioso objectivo. 1

Vasco Pereira da Silva também defende que a Acção Popular se enquadra num contencioso objectivo, mas argumenta com recurso a um ponto diferente. Diz o autor que na Acção Popular existe uma ausência de interesse próprio na demanda, como refere o artigo 9º/2 CPTA, funcionando apenas como tutela objectiva da legalidade e do interesse público, o que difere da tutela jurídico-subjectiva destinada à defesa de direitos ou interesses próprios. 2

Ainda nesta posição podemos encontrar Figueiredo Dias, que se escuda na ideia, um pouco mais básica, de que a titularidade indeterminável dos interesses difusos faz com que seja impossível o acesso à tutela clássica de posições jurídicas subjectivas, preocupando-se mais com uma questão de cariz formal do que material, como fazem os autores referidos acima. 3

A ideia da Acção Popular como forma de contencioso objectivo foi sendo, com o passar dos anos, confrontada com a ideia contrária: a Acção Popular como modelo de contencioso subjectivo.

Neste pensamento mais moderno, temos as opiniões de Domingos Soares Farinho e Carla Sofia Rodrigues Neto de Sá, que seguem um entendimento já anteriormente começado por Marques Antunes. Defendem estes autores que deve ser adoptada uma concepção de contencioso subjectivo para a Acção Popular, porque a sua prossecução depende, não raras vezes, da vontade dos particulares autores populares, excepcionando as situações em que o Ministério Público faz uso da sua função substitutiva. Mais: esses particulares conectam-se especificamente com o objecto do litígio, tendo que “demonstrar, em sede de Acção Popular especial, que se incluem na categoria universo de lesados pelo acto ofensivo do bem de natureza difusa”, o que representa uma tutela dos seus direitos individuais. 4  No fundo, como quem dispõe desta extensão de legitimidade acaba por ter um interesse próprio na demanda, tendo que provar ser parte do direito lesado, deve-se aplicar o modelo subjectivista. Aliás, essa necessidade de demonstração muito diz sobre a importância e relevo que se dá ao interesse pessoal de quem aproveita a Acção Popular.

Pessoalmente, julgo que esta ideia subjectiva tem mérito e alguma razão de existir, mas inclino-me mais para a concordância com a ideia objectivista. Isto porque, não obstante a posição subjectiva fazer sentido, uma maior expressão se levanta, a da comunidade, e não acho que é por a pessoa que faz uso da Acção Popular ser também parte ofendida que se deva daí retirar todo um modelo subjectivista. Limito-me a concordar com os argumentos de Colaço Antunes e Vasco Pereira da Silva, que, na minha opinião, fazem uma interpretação absoluta do artigo 9º/2 CPTA e do conceito de Acção Popular: interesse difuso característico da Acção Popular é similar a interesse público; o que existe na Acção Popular é uma tutela da legalidade e desse interesse público; não há qualquer interesse próprio na demanda. Com estes três argumentos não vejo razão para não se considerar a Acção Popular como um modelo de contencioso subjectivista.

Em suma, em relação a esta questão, podemos dizer que a Acção Popular, na sua extensão da legitimidade, vem incrementar a velha discussão entre apoiantes do contencioso objectivista e subjectivista, não contribuindo para a pacificação de uma ideia una. Ou seja: o Contencioso, ainda que apenas num plano teórico, é que paga…

Um outro problema levantado pela matéria da Acção Popular diz respeito a uma questão de tramitação. Mais concretamente, no plano processual, os artigos 13º e seguintes da Lei da Acção Popular vêm exigir uma tramitação especial e independente. Mas será correcto autonomizar-se a Acção Popular como forma de processo?

Para Mário Aroso de Almeida não faz sentido especializar-se uma nova forma de processo. Gasta o contencioso desnecessariamente. Isto porque as pessoas e as entidades referidas no artigo 9º/2 CPTA dispõem de uma legitimidade própria para alcançarem pretensões variadas através de diferentes formas processuais, como são a acção administrativa comum e a acção especial. Para o autor, o que a Lei da Acção Popular vem introduzir é apenas um conjunto de especialidades ao modelo normal de tramitação a que os processos estão subordinados. 5  Numa óptica de economia processual e numa óptica de racionalidade, tendo a concordar com a posição deste autor. Julgo não haver necessidade de se criar uma nova via processual, quando já é possível atingir os mesmos fins pretendidos através de formas de processo já existentes.

Por seu turno, Vieira de Andrade deixa implícito um reconhecimento da Acção Popular como forma de processo autónoma, quando decide colocar este mecanismo de extensão da legitimidade no elenco das formas de processo principal. 6

Desta vez, podemos dizer que, já de um plano prático, o Contencioso é que paga…

Bibliografia:

1  Luís Filipe Colaço Antunes, em A Tutela dos Interesses Difusos em Direito Administrativo: para uma legitimação procedimental, Coimbra, Almedina, p.88  apud  Carla Neto de Sá, em A Acção Popular ao Serviço da Tutela de Interesses Difusos: Breve Estudo, Tese de Mestrado profissionalizante, 2013

2  Vasco Pereira da Silva, em Responsabilidade Administrativa em matéria de Ambiente, Lisboa, Princípia, 1997, p.40  apud  Carla Neto de Sá, em A Acção Popular ao Serviço da Tutela de Interesses Difusos: Breve Estudo, Tese de Mestrado profissionalizante, 2013

3  Figueiredo Dias, em Os Efeitos da Sentença na Lei de Acção Popular, CEDOUA, Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente, Coimbra, 1999, p.52  apud  Carla Neto de Sá, em A Acção Popular ao Serviço da Tutela de Interesses Difusos: Breve Estudo, Tese de Mestrado profissionalizante, 2013

4   Domingos Soares Farinho, em A Suspensão de Eficácia dos Actos Administrativos em Acção Popular, Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, V.42 nº2, Lisboa, 2001, p.994;

    Carla Neto de Sá, em A Acção Popular ao Serviço da Tutela de Interesses Difusos: Breve Estudo, Tese de Mestrado profissionalizante, 2013, p.63

5  Mário Aroso de Almeida, em MANUAL de Processo Administrativo, Almedina, 2010, p.227

6  Vieira de Andrade, em A Justiça Administrativa – Lições, Almedina, 2010, p.152

Duarte Mota

Nº 22068

Subturma 2