Se
o processo administrativo fosse uma peça de roupa poderíamos dizer, num
primeiro momento e numa visão bastante superficial, que este seria uma peça de
pronto-a-vestir. Isto porquê?
Ora,
em primeira linha, porque o procedimento administrativo é concebido como o
conjunto ordenado de actos e formalidades que devem ser observados na
propositura e desenvolvimento da acção em tribunal. Esta “noção” dá uma ideia
estanque daquilo que é o processo administrativo: há uma pretensão, há uma
sequência quase que sagrada de actos e formalidades e há uma decisão sobre a
pretensão.
Em
segunda linha, e em reforço da anterior, está a delimitação do objecto como
sendo um elemento essencial do processo administrativo, que nos leva à mesma
ideia de pronto-a-vestir. O objecto do processo é a matéria sobre a qual o
tribunal é chamado a pronunciar-se, sendo constituído inicialmente pelo pedido e pela causa de pedir que o autor
dirige ao tribunal, solicitando-lhe uma sentença com um conteúdo adequado à
tutela jurídica pretendida. Porquê “inicialmente”? Porque o objecto inicial do
processo pode vir a ser ampliado ou restringido durante a pendência da causa.
Mas voltando ao tema central: a ideia do procedimento administrativo e do objecto
do processo como uma peça de pronto-a-vestir é reforçada pelo próprio Código de
Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA),quando fazemos uma primeira
leitura simplista do nº 2 do artigo 2º, do nº 2 do artigo 37º, do nº 2 do
artigo 4º e do nº 2 do artigo 47º, na medida em que os dois primeiros ilustram
os principais tipos de pretensões que podem ser objecto de processos
administrativos e os dois últimos elencam cumulações possíveis de pedidos.
Ou
seja, tal como uma peça de pronto-a-vestir, o processo administrativo teria uma
determinada ou limitada margem de objectos sobre os quais poderia decidir
através de uma sequência de actos criada por lei para esses objectos.
Entendo
que esta visão é muito limitada, irrealista e até inútil para que se compreenda
a finalidade que está inerente a um processo administrativo, não só pelas
conclusões a que se chegam quando se estuda mais concretamente as ideias do
CPTA como a própria realidade nos pede que não nos fiquemos apenas por aquela
ideia.
Isto
é, ao invés de uma peça de roupa de pronto-a-vestir com moldes iguais de actuar
para todas as situações, parece-me que o processo administrativo deve ser
encarado como um vestido de alta-costura, feito à medida, que tem de se adaptar
às especificidades de cada questão em particular, que molda o procedimento a
seguir, com vista a chegar não apenas a uma decisão, mas sim à melhor decisão
de mérito, dada pelo tribunal que melhor colocado se encontra para decidir da
questão e por um processo que melhor permita chegar a esse resultado.
É
isto que tem de estar no cerne de qualquer processo, e não só no do administrativo.
Esta
ideia vem consagrada na nossa Constituição (CRP) através do princípio da
garantia da tutela jurisdicional efectiva. Todos os cidadãos têm o direito
constitucionalmente consagrado (artigo 20º CRP) de acesso ao direito e aos
tribunais para defesa dos seus interesses, que integra o direito a uma decisão
em prazo razoável e mediante processo equitativo (nº 4). A Constituição
consagra no nº 4 do artigo 268º o princípio da tutela judicial efectiva dos
cidadãos perante a Administração Pública, que é reafirmado no nº 2 do art.2º do
CPTA quando este diz que “a todo o
direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto
dos tribunais administrativos”. Neste entendimento, e na linha de
pensamento do Professor Vieira de Andrade, esta tutela judicial efectiva tem de
ser assegurada através de uma concessão de disponibilidade de acções ou meios
principais adequados e também de um plano cautelar e executivo, quanto às
providências indispensáveis para a garantia da utilidade e da efectividade das
sentenças.
A
lei precisa, e a nossa assim o faz, de prever diferentes formas de processo. A
partir do quê? Eu diria que será a partir do objecto do processo. E porquê?
Porque é o objecto que estabelece a conexão entre o direito substantivo, entre
a relação material controvertida, e o processo, que tem de ser o mais adequado
a solucionar aquela questão. Nas palavras do Senhor Professor Vasco Pereira da
Silva, trata-se de «assegurar a ligação
entre a relação jurídica material e a relação jurídica processual, determinando
quais os aspectos da relação jurídica substantiva, existente entre as partes,
que foram trazidos a juízo». É perante o concreto objecto do processo que
se vai aferir qual o modelo de tramitação é que é mais adequado para que se
chegue à melhor decisão de mérito para aquele mesmo objecto, para aquela
questão.
Nunca
poderia, portanto, existir apenas um modelo de tramitação fixo, com uma
sequência de actos sagradamente seguida, quando o objecto inerente a um
processo pode ter uma ampla variação. A precisa determinação do objecto do
processo declarativo é determinante para a correcta delimitação da força de
caso julgado material da sentença que venha a ser proferida pelo tribunal sobre
a questão material que foi submetida ao seu julgamento.
Já
vimos normas que à primeira vista nos fazem uma tipificação ou um “numerus clausus” de objectos e cumulações
possíveis num processo administrativo. Embora essa visão tenha tido os seus
anos de glória, sabe-se hoje que não é assim. Isto porque os artigos 2º/2 e
37º/2 do CPTA que referimos atrás, embora sejam veículos importantes para que
se saibam quais os principais tipos de situações que podem ser submetidas à
apreciação dos tribunais administrativos, não são de todo elencos completos e
fechados das pretensões que podem ser objecto de processos administrativos. Tal
como são também meramente exemplificativos os elencos de cumulações possíveis
indicadas nos artigos 4º/2 e 47º/2.
Portanto,
os processos nunca poderiam ter todos uma mesma tramitação: além de
inconstitucional seria contrário ao Direito, não asseguraria a melhor decisão
de mérito, seria injusto.
No
entanto, numa manifestação da ideia de Justiça embora tenha de se tratar de
maneira diferente o que é diferente, também tem de se tratar de forma igual o
que é igual. Por isso, embora sejam indiscutível que os processos necessitam
diferentes tramitações em consequência da variação do objecto do processo,
afigura-se indispensável reconduzi-los ou organizá-las em tipos diferenciados, em que cada um desses tipos terá a sua forma
de tramitação, isto é, cada um desses tipos torna-se individualizável por ter
uma específica sequência de actos e formalidades. Nesta linha de pensamento,
também o Professor Mário Aroso de Almeida afirma que «são, portanto, as espeficidades características de certos tipos de
pretensões que conduzem o legislador a diferenciar os processos por tipo,
determinando a forma de processo que deve corresponder a cada um dos tipos
legalmente previstos e delimitados»: tal como os vestidos de alta-costura.
Do
estudo do CPTA podemos depreender que o Código assenta num critério material
diferenciador de dois grandes grupos de pretensões que servem de ponto de
referência para que se consiga identificar os principais tipos de pretensões
que podem ser objecto do processo administrativo.
Sem
prejuízo de existirem formas especiais de tramitação em legislação avulsa, o
CPTA prevê quatro formas de processo, qualificadas como urgentes e de âmbito de
aplicação restrita [artigos 35º/2, 36º/1, als. a) a d) e 97º a 111º]. Segundo
um modelo dualista o CPTA prevê também, e por contraposição com as anteriores,
duas formas de processo não urgentes e de um amplo âmbito de aplicação, que
correspondem à esmagadora maioria das pretensões que são levadas aos tribunais
administrativos: a acção administrativa comum (arts. 35º/1 e 37º a 45º) e a
acção administrativa especial (arts. 35º/2 e 46º a 96º). E qual é o critério de
distinção entre estas? O critério reconduz-se à matriz tradicional de saber se
o processo se reporta ou não ao exercício de poderes administrativos de
autoridade, consubstanciado na emissão ou omissão de actos e normas
regulamentares. No essencial das situações em que é esse o caso, o processo
segue a forma da acção administrativa especial. Nos casos em que não sejam
deduzidas pretensões relacionadas com actos administrativos e normas
regulamentares, o processo deve ser tramitado segundo a forma da acção
administrativa comum.
Já
as formas de processos urgentes, previstas no CPTA, têm por objecto pretensões
de contencioso eleitoral (arts. 97º a 99º), de contencioso relativo aos actos
respeitantes a certos tipos de procedimentos pré-contratuais (arts. 100º a
103º) e de intimidação para a prestação de informações, consulta de processos
ou passagem de certidões (arts. 104º a 108º) e para a protecção de direitos,
liberdades e garantias (arts. 109º a 111º).
Concluindo,
o processo administrativo não pode ser encarado como uma peça de roupa de
pronto-a-vestir, reconduzindo-se apenas à forma de tramitação da acção declarativa
comum. A realidade mostra-nos que tal como um vestido de alta-costura que é
feito à medida do corpo, que tem de ser adaptado de pessoa para pessoa,
conforme as necessidades de cada uma delas, também o procedimento
administrativo tem de ser o mais apropriado consoante o objecto em questão, que
varia conforme o caso em análise, para que se proferia uma sentença que melhor
decida o mérito da causa e que garanta uma tutela jurisdicional efectiva:
existem pretensões com especificidades que justificam a sua submissão a formas
especiais de processo e para as quais o próprio CPTA estabelece um regime
próprio de pressupostos processuais relativos ao objecto.
Raquel
Filipa Ascensão Matias Nº 22198 Turma A Sub-turma 2
Bibliografia:
-
MARIO AROSO DE ALMEIDA, “Manual de
Processo Administrativo”, Almedina, Coimbra, 2013;
-
VIEIRA DE ANDRADE, “A Justiça
Administrativa (Lições)”, 12º edição, Almedina, Coimbra, 2012;
-
VASCO PEREIRA DA SILVA:
-«O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise – Ensaio
Sobre as Acções no Novo Processo Administrativo»,
2ª. edição, Almedina, Coimbra, 2009;
- «Para um Contencioso Administrativo dos Particulares
– Esboço de uma Teoria Subjectivista do Recurso Directo de Anulação», Almedina,
Coimbra, 1986.
Visto.
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