Exercício de equilíbrio

Exercício de Equilíbrio

O sistema de contencioso administrativo português vai buscar as suas raízes ao sistema contencioso francês, isto é, um sistema de cariz objectivista. Contudo, nas últimas décadas as grandes reformas do direito administrativo, que têm ocorrido por toda a Europa, incluindo Portugal, têm lutado para uma maior subjectivação do contencioso administrativo.

Os sistemas de contencioso administrativo de matriz francesa sofreram todos, nas palavras do prof. Vasco Pereira da Silva, uma infância traumática, marcada por uma “promiscuidade” entre Administração e justiça, existindo uma verdadeira confusão entre poder administrativo e poder jurisdicional.No entanto, a doutrina foi evoluindo, e o trauma foi sendo a pouco e pouco superado. Para isso muito contribuiram as doutrinas subjectivistas, que vieram defender uma mudança no contencioso através de uma mudança de paradigma: no centro da justiça administrativa, em vez da defesa da legalidade dos actos da Administração, passaria a estar a tutela dos direitos dos particulares.Deste modo, no centro do direito administrativo estaria agora um conceito de relação jurídica, ou seja, a administração existe e funciona em constante relação com os particulares, prosseguindo o interesse público através da garantia dos direitos dos particulares, em vez do sistema “autoritário” dos actos da autoridade administrativa.

A constituição portuguesa de 1976 também seguiu este caminho, todavia, a implementação deste novo paradigma não foi imediata, e até à reforma do contencioso de 2002/2004, muito pouco se resolveu do problema.  Algumas mudanças foram ocorrendo na justiça administrativa, por exemplo, o surgimento do dever de fundamentação por parte da administração pública, mecanismos de execução das sentenças, o estatuto e lei de processo de 1985, entre outros, mas que não foram mais do que tentivas de reforma falhadas, e que, nas palavras do prof. Sérvulo Correia, vieram transformar a justiça administrativa numa “manta de retalhos”... O início da reviravolta dá-se em 1989, com a revisão constitucional: finalmente ocorre a institucionalização da justiça administrativa; define-se a relação jurídica administrativa como objecto do contencioso; e consagram-se dois direitos fundamentais, o direito à anulaçãodos actos administrativos, e à tutela efectiva e plena de direitos. Tudo isto é em 1997 reforçado com uma nova revisão contitucional, que introduz no texto constitucional o artº 268 nºs 4 e 5, que consagra finalmente a tutela dos direitos dos particulares como o centro do contencioso administrativo, e mais tarde entre 2002 e 2004 surgem o ETAF e o CPTA, reconciliando-se assim o modelo constitucional com a realidade prática.

Como prova desta nova realidade temos, no ETAF, o artº 4, que concretiza o artº 212 nº 3 da CRP,  que define o âmbito de aplicação do contencioso administrativo através de uma lógica de grande amplitude, partindo do conceito base de relação jurídico-administrativa, mas que é extravazado por algumas disposições do artº 4, por exemplo, o nº1 alínea l), em que o critério é o da natureza do sujeito.

 Contudo, se é esta a lógica no ETAF, no CPTA, apesar da consagração do princípio da tutela efectiva de direitos no artº 2, de acordo com o qual “A todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos tribunais administrativos”, podem ainda encontrar-se alguns traços objectivistas. No que diz respeito à matéria da legitimidade activa esses traços são evidentes. O artº 9, nº 1 do CPTA consagra o princípio geral, segundo o qual é parte legítima no processo quem alegue ser parte na relação material controvertida. Todavia, toda a regra tem as suas excepções, e deste modo as excepções ao artº 9 nº 1 chegam-nos logo no nº 2 do mesmo artigo, que consagra a Acção popular, e depois através de regimes específicos consoante as matérias em causa, nomeadamente o artº 55, que prevê a regulamentação da legitimidade para acções que se destinem à impugnação de actos administrativos. No elenco deste artº encontramos várias claúsulas que pretendem  consagrar uma tutela objectiva, dado que, permitem que sujeitos estranhos à relação jurídica em causa no juízo, sob um postulado da defesa da legalidade e de interesses gerais constitucionalmente consagrados, actuarem como partes no processo. Veja-se o caso do artº 55 nº 1 a), tem legitimidade para actuar como parte no processo quem alegue ser titular de um interesse pessoal e directo, introduzindo-se aqui então um critério mais amplo do que o geral do artº 9, nº 1. Isto leva-nos então à conlusão que, para actuar legitimamente no processo, basta que se alegue que com a anulação do acto em questão se veria suprimida uma desvantagem em relação a um direito, sem ser necessário recorrer ao direito subjectivo, isto é, basta a mera defesa de um interesse. Neste artigo ainda são exemplo de traços objectivistas as alíneas b), que estatuiu a acção pública do Ministério Público sem qualquer limitação, basta a mera defesa da legalidade e do interesse público, e ainda a alínea f) que remete para a acção popular do artº 9, nº 2, bastando alegar a necessidade de rotecção de um interesse difuso, constitucionalmente protegido.

É esta lógica que leva alguns autores, Freitas do Amaral, Aroso de Almeida e Vieira de Andrade, a defender que, em bom rigor, o novo contencioso português não consagrou um modelo subjectivista, o prof. Vieira de Andrade chega mesmo a afirmar que as reformas subjectivistas apenas serviram para suprimir algumas falhas do sistema objectivista, com obejctivo de melhor proteger os direitos dos particulares, continuando ainda a vigorar no contencioso português uma dimensão objectivista com vista à protecção dos interesses públicos e da legalidade. Contudo, do lado dos subjectivistas, argumenta-se que isto nada põe em causa, uma vez que, afinal de contas, na base da legitimidade está sempre a titularidade de um direito, que será sempre susceptível de uma subjectivação concreta face ao sujeito, através de vantagens concretas ou potenciais. Isto conseguiria justificar a acção popular para defesa de interesses difusos, mas já não para a acção pública que visa precisamente a defesa da legalidade e do interesse público, e que, no caso do artº 55, no que toca ao projecto de reforma em curso, parece que se irá manter sem grandes alterações.

Analisando estes factos, parece-me que aqui o que o legislador pretendeu fazer foi um exercício de equilíbrio, fazendo cedências a ambos os lados. Por um lado, ostentou como grande bandeira da reforma uma maior e melhor tutela dos direitos dos particulares, recorrendo à lógica subjectivista da relação jurídica, consagrada de resto na CRP, mas, ao mesmo tempo, continua a deixar a porta aberta a interpretações objectivistas da tutela administrativa, em que o que está em juízo continua a ser a defesa de uma legalidade e um interesse geral e abstracto que, apesar de permitir uma ampliação subjectiva da legitimidade processual, por outro lado, parece eclipsar a relação jurídico-administrativa e a tutela dos direitos dos particulares como centro da justiça administrativa.  

Enfim,  qual a melhor maneira de analisar este exercício? Da perspectiva subjectivista quase que se conseguiu implementar uma tutela efectiva dos direitos dos particulares, sendo ainda preciso por a psicanálise em dia de maneira a depurar traumas do contencioso administrativo continental, no outro prato da balança, para os objectivistas veio-se por este meio corrigir algumas debilidades do sistema.

Luísa Mendonça, aluna nº 22000

Bibliografia:

ALMEIDA, Mário Aroso de, O Novo regime do Processo nos Tribunais Administrativos, almedina, 4ª edição, 2005

AMARAL, Diogo Freitas do e ALMEIDA, Mário Aroso de, Grandes linhas da reforma do contencioso administrativo, 3ª edição, 2004

ANDRADE, Vieira de, Justiça Administrativa, almedina, 13ª edição, 2014

SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise - Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Administrativo, almedina, 2ª edição, 2009