O ramo do Contencioso
Administrativo é um ramo de Direito que se desenvolveu com variadas falhas
devido à sua criação “traumática”, que levou a que esta disciplina sofresse
inúmeros traumatismos durante a sua vida. Após todas as reformas e alterações
realizadas no seio do Contencioso Administrativo no sentido de o fazer chegar
ao ponto em que sempre devia ter estado, deparamo-nos actualmente com um
contencioso mais próximo daquilo que deveria ser mas também mais longe, e quase
esquecido, dos traumas porque passou desde a sua criação. As alterações a ele
efectuadas foram levadas a cabo com sucesso mas outras nem tanto. O caso do
âmbito de jurisdição dos tribunais administrativos é um dos casos em que as
alterações realizadas ao longo do tempo receberam aplausos mas que, ainda
assim, ficou em muitos pontos aquém daquilo que deveria ter sido. Com a reforma
realizada em 2002-2004, o Contencioso Administrativo sofreu grandes alterações,
que o fizeram superar alguns dos “traumas de infância” que marcam não só o Direito
e Contencioso Administrativo português como também outros sistemas europeus,
como o francês ou o alemão. A reforma levada a cabo foi de grande magnitude e,
no global, na opinião do Professor Vasco Pereira da Silva, de ponderação
positiva.
O actual ETAF, fruto da reforma
realizada entre 2002-2004, segundo o Professor Vasco Pereira da Silva está mais
perto do “mínimo constitucional e europeu”, uma vez que ainda “mantém uma
organização judiciária complexa e arcaica, herdada do passado”. Este afirma,
como critério utilizado para a definição da competência dos tribunais
administrativos, o critério que é também utilizado na Constituição (como
dispõe o art. 212/3 CRP), que é o das relações jurídicas administrativas. Isto
significa que os tribunais administrativos resolverão apenas litígios
emergentes de relações reguladas pelo Direito Administrativo. Contudo este
critério constitucional tem sido considerado como tendencial, tendo em conta
que o núcleo deste são as relações jurídico-administrativas mas que tanto podem
estas ser julgadas por outros tribunais que não os administrativos, como os
tribunais administrativos pode julgar pontualmente outras questões fora do seu
âmbito de jurisdição, fora das relações jurídico-administrativas.
Focando-me no âmbito de jurisdição,
norma central e fundamental a referir é a do art. 4 ETAF. Esta prevalece
perante o art. 1 ETAF visto ser uma norma especial face àquele, e os seus
números 1, 2 e 3 vêm limitar, o primeiro pela positiva e os últimos pela
negativa, a jurisdição dos tribunais administrativos. O conteúdo das alíneas
deve ver-se como uma delimitação em função da cláusula enunciada no art.1 ETAF.
Vêm assim com a reforma de 2002 consagrar-se aqui alguns critérios mais
precisos em relação a certas matérias, como é o caso das matérias sensíveis dos
contratos e da responsabilidade. Para além disto, noutras matérias vem alargar-se
o âmbito de aplicação, como é caso dos exemplos das alíneas e), g) e l) do nº1
do artigo 4 ETAF. Antes da reforma isto não acontecia, decorrendo a enunciação
das hipóteses mais importantes de litígios decorrentes de relações jurídicas
administrativas e a tentativa de clareza quanto às competências dos tribunais
administrativos quanto a situações que anteriormente lhe pareciam estar
subtraídas da mesma reforma.
A questão do alargamento põe-se
principalmente quanto às situações dos contratos e da responsabilidade
extracontratual do Estado, apesar de, segundo Vieira de Andrade, esta ter um
alcance meramente processual, significando tal que na realidade este alargamento
prende-se apenas com aquelas matérias que passam a ser dirimidas em tribunais
administrativos e de acordo com a tramitação administrativa. Existem também
preceitos subtrativos, ou seja, preceitos que retiram certas competências aos
tribunais administrativos para as colocarem na competência de outros tribunais
(por exemplo o art.4/1-m),2-c) e 3/b) e c) ETAF).
Perante esta nova legislação
pós-reforma subsistem algumas dúvidas quanto ao âmbito da jurisdição dos
tribunais administrativos. Segundo Vieira de Almeida essas dúvidas subsistiriam
em relação: aos julgamento das questões de Direito privado ainda que alguma das
partes seja pessoa de direito público.
Face à nova reforma que ai virá,
impõe-se a questão de saber se o legislador atendeu a todas as falhas que
acabaram por ser desvendadas no pós-reforma ou que, desde momento anterior
subsistem, e se, como base nelas, irá reformular todo o sistema português de
contencioso administrativo de forma a torná-lo menos confuso e, principalmente,
mais eficaz.
A primeira
alteração de que se deve dar conta é a do art. 1 ETAF. Neste âmbito o que o
legislador pretende aqui é uma definição mais concreta do que são as ditas
relações jurídico-administrativas que já se encontram no art. 1 ETAF actual,
uma vez que este critério, como já foi dito acima, é tendencial e muito
superficial. A inovação mais significativa que iremos encontrar será
exactamente nesta matéria. O que acontecerá é que, com a nova redacção do art.
1 ETAF, se vai determinar de forma mais clara o que serão aquelas relações e,
para além disto, este artigo vai reconduzir ainda mais situações baseadas
nestas relações ao seu verdadeiro âmbito de jurisdição, o administrativo,
caminho já iniciado pela reforma de 2002. Desta forma, apercebemo-nos
facilmente de que o critério base da definição da jurisdição dos tribunais
administrativos sairá claramente reforçada, uma vez que novas matérias que não
se encontravam abrangidas passam agora a estar.
Algumas das inovações
correspondem a uma continuidade no pensamento da reforma de 2002, pois tem por
base a materialização das posições assumidas pela Doutrina e a Jurisprudência
generalizadamente consensuais. Mantém-se, no entanto, o critério utilizado
actualmente pelo ETAF.
Vou apenas focar-me nas
diferenças que resultarão das alterações das áreas mais sensíveis do
Contencioso Administrativo, as áreas dos contratos e da responsabilidade
extracontratual do Estado.
Quanto à responsabilidade civil
extracontratual das pessoas colectivas de direito público, esta hoje
encontra-se regulada no art. 4/1- g), h) e i) ETAF. No actual ETAF, tanto a
alínea g) como a alínea h) são consideradas como áreas de aditamento da
competência dos tribunais administrativos em relação ao ETAF anterior à reforma
de 2002. Mesmo a alínea i), em relação à qual existiam algumas dúvidas sobre se
haveria ou não um aditamento, a jurisprudência considerou que este aí se
verificava igualmente.
No novo ETAF, para além do
“aditamento harmonizador”, que consta da alínea f) do art. 4/1 ETAF revisto (“Responsabilidade
civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo
danos resultantes do exercício das funções publicas, legislativa e
jurisdicional;”), integra-se ainda na alínea g) do mesmo art. a categoria de
“trabalhadores”, o que alarga a jurisdição a todo o tipo de trabalhadores,
estejam eles abrangidos pelo regime da Função Pública (Lei 35/2014) ou do
Código de Trabalho, “Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de
órgãos, funcionários, agentes, trabalhadores e demais servidores públicos,
incluindo acções de regresso”.
Quanto aos contratos celebrados
nos termos da legislação sobre a contratação pública, algo de novo que é
descrito na nova alínea e) do art. 4/1 ETAF que vai agregar as actuais alíneas
b), e) e f) do nº1 do mesmo artigo, “(…)Validade dos actos pré-contratuais e
interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer
outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública,
por pessoas colectivas de direito público ou outras entidades adjudicantes;
(…)”. Como explica Licínio Lopes, com o qual concordo ao olhar para ambos os
textos, “nesta alínea o
legislador estabelece uma dupla delimitação relativamente ao que se estabelece
no actual ETAF: pela positiva, para concentrar nos tribunais administrativos
todas as questões da contratação pública, independentemente ainda da natureza
administrativa ou privada do contrato que celebrem; e pela negativa, para excluir
dele os contratos de direito privado da Administração que não sejam celebrados
nos termos da legislação sobre contratação pública.”. Na verdade, o que aqui o
legislador pretende é aqui não caibam os contratos não sujeitos à legislação da
contratação pública.
Segundo o entendimento de Licínio Lopes, também não se
pretende aqui deixa de fora os contratos celebrados por entidades que não têm,
à luz do CCP, aquela qualidade, uma vez que pelo menos alguns deles poderão até
assumir a qualidade de contratos administrativos. Para este, com o qual
concordo plenamente, “esta concentração apresenta vantagens, ainda que, como se
sublinhou, o contrato celebrado possa ser um contrato (público) de direito
privado. Para além de outras razões: 1º uma evidente razão prática aconselhava
esta solução do legislador, considerando a extensa e rica jurisprudência que os
tribunais administrativos têm vindo a emitir na matéria, nos diversos graus de jurisdição,
designadamente nos anos recentes; 2º uma razoável estruturação do regime
processual indicaria a mesma opção, até por influência do direito europeu, não
se afigurando conveniente instituir um contencioso próprio para os
procedimentos pré-contratuais disciplinados pela “legislação sobre contratação
pública” e sob jurisdição dos tribunais administrativos, cabendo-lhe também o
contencioso que tenha por objecto a execução dos contratos (públicos) que sejam
administrativos, mas já dela seria excluído o contencioso relativo à execução
dos contratos (públicos) de direito privado, ficando pois sujeitos a duas
ordens de jurisdição; ao que acresce, nesta sequência, o facto de, não raras
vezes, a origem das invalidades poder ter, em ambos os casos, a mesmíssima
forma.”
Tendo em conta as alterações trazidas pela nova reforma o
que transparece é claramente uma vontade inequívoca do legislador no colocar
sob a alçada dos tribunais administrativos aquelas matérias que sempre foram ou
deveriam ter sido dirimidas naqueles tribunais, alargando as suas competências
a essas mesmas matérias. O legislador esforçou-se por criar um Contencioso
Administrativo com matérias próprias, mais eficaz e também atento às vozes da
Doutrina e da Jurisprudência, que muito contribuíram para que este ramo se
tenha desenvolvido num sentido positivo. Resta-me dizer que, olhando para os
pontos que foquei, o projecto de reforma que se pretende levar a cabo é, sem
dúvida, positivo. Contudo, é preciso aplicá-lo para que na prática (onde mais
importam as reformas), se perceba se a reforma tem efectivamente um balanço
positivo ou se se ficou mais uma vez aquém das expectativas que se tinha para a
reformulação de um Contencioso Administrativo que, apesar da grande evolução
demonstrada, continuar a sofrer muitas falhas. Espero que seja desta que o legislador
consiga superar alguns dos “traumas” de que sofre o Contencioso, e que a
psicanalise tenha, desta vez, tido efeito de forma a “curar” o Contencioso de
todos (ou quase todos) seus males!
Sara Oliveira, nº21870
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