PROVIDÊNCIAS CAUTELARES – ORIGEM E NATUREZA ACESSÓRIA

A SUA UTILIDADE VS O PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES!

Em torno do disposto no artigo 112º do CPTA

 

Segundo o disposto no art. 112º CPTA “os tribunais administrativos passam a poder adotar toda e qualquer providencia cautelar, antecipatória ou conservatória que se mostre necessária e adequada para assegurar efetividade e utilidade da sentença a ser proferida num processo principal”[1].

Antes os processos cautelares estavam praticamente reduzidos à suspensão da eficácia do ato.

“Os meios cautelares apareciam embrulhados e confundidos numa categoria genérica de meios processuais acessórios”[2]. O seu objeto era só relativamente a atos administrativos com efeitos positivos, não incluía nem normas nem atos negativos, sendo ainda um dos requisitos os efeitos conservatórios, não se admitindo providências antecipatórias. Era necessário uma irreparabilidade do dano decorrente da execução do ato, e da providência não poderia resultar prejuízo grave para o interesse público. Não se podia atender à aparente ou provável procedência ou improcedência do pedido nem à ponderação dos interesses em jogo.

O anterior sistema era deficitário em sede de tutela cautelar. Praticamente só estava prevista pela legislação a suspensão da eficácia do ato[3]. O anterior direito não excluía a aplicação subsidiária de providências cautelares previstas na legislação processual civil e os tribunais administrativos foram gradualmente enveredando por essa aplicação mas carecia de instrumentos cautelares de matriz administrativa. “ O nosso sistema de justiça administrativa vivia, também em sede de proteção cautelar, ao arrepio do imperativo constitucional, internacional e comunitário de criação, no nosso país, de um sistema de tutela jurisdicional plena e efetiva.”[4]

A garantia constitucional da tutela jurisdicional efetiva impõe a existência de um meio processual adequado a cada direito ou interesse legalmente protegido carecido de tutela e também a possibilidade de os interessados fazerem uso de uma medida cautelar idónea a assegurar a eficácia da sentença final.

Principalmente após a revisão constitucional de 1997 exigia-se cada vez mais uma abertura à adoção de providências cautelares, nem que fosse o recurso à tutela cautelar inominada do processo civil.

O CPTA, por contraposição à anterior lei do processo administrativo (LEPTA), destacou a figura das providências cautelares, vindo desta forma cumprir as exigências constitucionais previstas no art. 268º/4[5], pelo que até à entrada em vigor do CPTA, em 1 de janeiro de 2004, no que às providências cautelares diz respeito, apenas existiria a suspensão da eficácia dos atos[6].

Atualmente o CPTA permite a adoção de qualquer providencia cautelar que tenha em vista assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal.

O processo cautelar[7] visa assegurar a utilidade da ação principal pois é necessário assegurar a utilidade da sentença final que venha a ser proferida.

Esta figura corresponde “à categoria dos mecanismos processuais destinados a obstar à inutilização de um meio processual principal por efeito do decurso do tempo necessário à efetivação deste, através de uma tutela provisória da relação jurídico-administrativa, de uma definição da situação jurídica até ao seu definitivo julgamento”[8]. Destarte, podemos afirmar que estes procedimentos cautelares revestem a natureza de meios processuais acessórios pois “apenas podem ser utilizados acoplados a um meio processual principal”[9].

Por outro lado, também pode dizer-se que esta figura é atípica na medida em que resulta da ausência de uma prévia definição acerca dos efeitos jurídicos pretendidos que serão os que se mostrarem necessários a uma plena e efetiva tutela jurisdicional das entidades que estejam envolvidas numa relação jurídica administrativa.

Portanto, em função da prevenção contra a demora esta figura apresenta várias características especiais[10]: a instrumentalidade, dependência funcional e não apenas estrutural, de uma ação principal, assegurar a utilidade da lide e não decidi-la pelo que o juiz cautelar deve abster-se de antecipar a decisão do juiz de julgamento não esvaziando de conteúdo a decisão a proferir em sede de ação principal; a provisoriedade porque não está em causa a resolução definitiva do litígio, duração temporal limitada e a inaptidão para formação de caso julgado; a sumariedade, isto é, uma cognição sumária da situação de facto e de direito, própria de um processo urgente e provisório, mera apreciação sumária dos factos num juízo de mera probabilidade no que se refere ao preenchimento dos requisitos exigidos. Atendendo à sumario cognitio o objeto do litígio em sede cautelar pode ser mais limitado, pois o requerente quer acautelar a pretensão já formulada ou a formular no processo principal. Entre a providência cautelar e a ação principal há correlação, mas sem que haja, contudo, uma necessidade de identidade completa do objeto do litígio, até porque os critérios são distintos entre ambas.

Segundo o disposto no art. 112º CPTA admitem-se providências cautelares de quaisquer tipos (antecipatórias ou conservatórias) desde que sejam adequadas a assegurar a utilidade da sentença. São suscetíveis de serem requeridas pelos interessados quaisquer providências que julguem necessárias à proteção dos seus direitos podendo ser decretadas pelo juiz as providências que sejam concretamente mais adequadas.

As providências cautelares garantem o tempo indispensável à realização da verdadeira justiça e que de um só golpe nos permitem “atender às suas necessidades absolutas e imprescindíveis da Justiça – a celeridade e a ponderação.”[11]

O legislador optou por consagrar uma cláusula aberta prevendo expressamente a possibilidade de se adotarem providências cautelares que não estejam especificadas na lei “desde que estas se revelem adequadas e não sejam invasoras do espaço de discricionariedades da administração.”[12]

Juntamente com a cláusula aberta das providências cautelares inominadas (vide art. 112º CPTA) o legislador também consagrou uma previsão exemplificativa de providências cautelares que são tipicamente administrativas de forma a facilitar a ação quer do juiz quer do advogado.

Cumpre também analisar a matéria constitucional a este respeito. Neste caso parece conformar-se com a existência das providências cautelares atualmente previstas no contencioso administrativo e não exige a existência de medidas de conteúdo não previamente delimitado. Destarte de acordo com os arts. 20º e 268º/4 CRP há que garantir os meios para atender às exigências constitucionais pois de nada vale esta previsão legal se depois a possibilidade de recurso contencioso de um ato administrativo não é efetivado, “há que garantir os meios necessários para que a garantia em causa seja efetiva”[13].

Subjacente à adoção deste novo sistema de tutela cautelar encontra-se também um novo entendimento relativamente ao princípio de separação de poderes. Este princípio já não é entendido como havendo uma total independência ou absoluta autonomia, já não é sinónimo de isolamento, agora envolve a interdependência, o entrosamento e a colaboração e controlo mútuos entre os vários poderes. Daqui decorre que os tribunais podem condenar a Administração à adoção ou abstenção de determinadas condutas, desde que, desta forma, não violem o núcleo essencial da função administrativa. Situações há em que os particulares adotam “apenas” medidas cautelares negativas, de natureza essencialmente conservatória (destinadas apenas a preservar intacto o objeto litigioso), outras em que o particular recorre a medidas positivas ou antecipatórias que vão impor à administração a adoção ou abstenção de determinadas condutas.

Este processo deve ter em conta sempre um equilíbrio entre o princípio da prossecução do interesse público e o princípio do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.

Neste momento, quer os requerentes, quer o juiz administrativo, têm à sua disposição um leque vastíssimo de providências antecipatórias e conservatórias, potencialmente aptas a assegurar a tutela cautelar das mais diversas posições jurídicas.

 

 

BIBLIOGRAFIA:

 

- AROSO DE ALMEIDA, MÁRIO; Medidas Cautelares no Ordenamento Contencioso, in DIREITO E JUSTIÇA

- CAUPERS, JOÃO; Direito Administrativo, 2013

- FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, 2014

- HENRIQUES FILHO, RUY ALVES; Providências Especiais (Urgentes e Cautelares) no Contencioso Administrativo Português, 2009

- MORENO PINA, CATARINA; Providências Cautelares A 120º… mas com Critérios, 2007

- PEREIRA GOUVEIA, PAULO H.; As Realidades da Nova Tutela Cautelar Administrativa, in CADERNOS DE JUSTIÇA ADMINISTRATIVA

- SANTOS SERRA, MANUEL FERNANDO DOS; Breve Apontamento Sobre as Providências Cautelares no Novo Contencioso Administrativo, in Estudos Jurídicos e Económicos em Homenagem AO Prof. Doutor ANTÓNIO DE SOUSA FRANCO, 2006

- SILVEIRA, JOÃO TIAGO V. A. DA; O Princípio da Tutela Jurisdicional Efetiva E AS Providências Cautelares NÃO Especificadas no Contencioso Administrativo; Perspetivas Constitucionais, nos 20 Anos da Constituição de 1976

- VIEIRA DE ANDRADE, JOSÉ CARLOS; A Justiça Administrativa, 2014.

- VIEIRA FONSECA, JOSÉ; O Contencioso Português e as Providências Cautelares Atípicas, 1996

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[1] RUY ALVES HENRIQUES FILHO, Providências especiais… pág. 36 e ss.

[2] VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, pág. 305 e ss.

[3] Esta medida cautelar tinha vários problemas, “deixava de fora as normas (mesmo que de aplicação imediata); e no que respeita ao conteúdo dos atos, apenas se admitia a suspensão de atos de efeitos conservatórios, deixando de fora qualquer tipo de tutela para atos com efeitos antecipatórios” CATARINA MORENO PINA, Providências Cautelares… pág. 5 e ss. Também só se aplicava a atos administrativos positivos, deixando de fora os atos de conteúdo negativo porque se entendia que dessa forma o tribunal estaria a substituir-se à administração.

[4] MANUEL FERNANDO DOS SANTOS SERRA; Breve apontamento sobre as providências cautelares… pág. 973 e ss.

[5] “É garantido aos administrados pela tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo nomeadamente […] a adoção de medidas cautelares adequadas”.

[6] Embora houvesse no âmbito contratual (Decreto-Lei 134/98, de 15 de Maio, que transpôs a Diretiva 89/665, do Conselho, de 21 de Dezembro), a hipótese de que com o pedido de anulação ou declaração de nulidade ou inexistência jurídica de atos administrativos relativos à formação do contrato, poderiam ser requeridas medidas provisórias destinadas a corrigir a ilegalidade ou impedir que fossem causados outros danos aos interesses em causa. Regime agora consagrado no 132º CPTA.

[7] Os processos cautelares distinguem-se dos processos urgentes autónomos pois estes são processos principais e visam a produção de decisões de mérito.

[8] JOSÉ VIEIRA FONSECA, O Contencioso Português…, pág. 80 e ss.

[9] JOÃO CAUPERS, Direito Administrativo, pág. 135 e ss.

[10] Quanto aos critérios de decisão, devido ao limite de páginas não caberá aqui essa análise, ficando-nos pela análise geral das características.

[11] MANUEL FERNANDO DOS SANTOS SERRA; Breve apontamento sobre as providências cautelares… pág. 973 e ss

[12] MANUEL FERNANDO DOS SANTOS SERRA; Breve apontamento sobre as providências cautelares… pág. 973 e ss

[13] JOÃO TIAGO DA SILVEIRA, O Princípio da tutela jurisdicional… pag 401 e ss

SOFIA TERESA DE BRAGANÇA

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TURMA A, SUB TURMA 2