1. Introdução e Direito comparado
No que concerne à Responsabilidade
civil extracontratual do Estado existe uma dualidade substantiva na medida em
que o estado tanto pode responder ao abrigo da lei 67/2007 (Lei da
Responsabilidade civil extracontratual do Estado) como ao abrigo da lei civil.
Esta dualidade substantiva tem consequências ao nível da determinação da
competência. Para determinar qual o tribunal competente, e a partir da reforma
de 2002-2004, passou a ser utilizado o critério da natureza jurídica da
entidade, conforme resulta das alíneas g), h) e i) do art. 4º do ETAF. O artigo
em causa, e nas alíneas respeitantes ao problema da responsabilidade, procede a
um alargamento do critério da constituição da república Portuguesa, procedendo
ainda a uma unificação da competência dos tribunais administrativos. Para
terminar esta introdução, cumpre frisar que para efeitos de apuramento da
responsabilidade, deixou de ser relevante a distinção entre actos de gestão
privada e actos de gestão pública. Quando intervenha uma entidade uma entidade
pública, os Tribunais Administrativos são sempre competentes.
Começo por fazer um pequeno périplo
pelo Direito comparado no que respeita à temática da responsabilidade civil
extracontratual. Na Itália, tradicionalmente a responsabilidade civil
extracontratual da administração tem sido regida pelo Direito comum,
encontrando a sua sede nos arts. 2043º e ss do Código Civil italiano. Na
Alemanha, o instituto da responsabilidade têm-se regido tradicionalmente pelo
BGB. Não obstante, e ao contrário do que sucede em Itália, algumas modalidades
dessa responsabilidade foram afastadas do direito civil pela jurisprudência do
Supremo Tribunal Federal de Justiça (BGH), e sujeitas a um regime especial. Por
sua vez, em França, a definição ao regime jurídico ficou fortemente marcada
pelo caso Blanco de 1873 e pelo acórdão do Tribunal de Conflitos que sustentou
que a responsabilidade extracontratual por actos de gestão pública não poderia
ser disciplinada pelo código civil. Neste quadro, o direito Administrativo
Francês veio a conhecer um tratamento jurídico muito denso e profundo, para que
a Jurisprudência dos Tribunais Administrativos, especialmente o Conselho de
Estado têm fornecido um contributo notável. Note-se que na França pode nascer
responsabilidade extracontratual do Estado pelo exercício da actividade
jurisdicional pelos tribunais administrativos.
2. Regime da responsabilidade
extracontratual do Estado
A responsabilidade extracontratual da
administração é a forma mais genérica de responsabilização é a forma mais genérica
de responsabilização das entidades administrativas, sendo por este motivo que
assume natureza residual. Nas palavras de Vieira de Andrade estamos perante uma
“responsabilidade civil pública”. Todas as situações que impliquem a lesão de
direitos dos particulares dão azo a este tipo de responsabilidade, que continua
a definir-se como uma forma de responsabilidade civil “por decorrer dos danos
provocados pela administração na esfera dos particulares”.
A responsabilidade civil
extracontratual do Estado e das demais pessoas rege-se, como referido
anteriormente, pela lei 67/2007, abrangendo os danos resultantes do exercício
da função legislativa, jurisdicional e administrativa (“acções e omissões
adoptadas ao exercício de prerrogativas de poder público ou reguladas por
disposições ou princípios de direito administrativo” – art. 1º/2 da lei
67/2007).
(Serve este parágrafo apenas de
contextualização para a matéria que irá ser desenvolvida mais à frente)
3. Concretização do regime
contencioso da responsabilidade civil extracontratual do Estado
Em matéria de responsabilidade civil
extracontratual do Estado, há que considerar as soluções elencadas nas alíneas
g), h) e i) do artigo 4º/1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais
(ETAF). Compete à jurisdição administrativa aplicar toda e qualquer questão de
responsabilidade extracontratual emergente da conduta de pessoas colectivas de
direito pública.
Começando pela alínea g), é de
referir que esta atribui expressamente aos Tribunais Administrativos o julgamento
das questões relativas à responsabilidade civil extracontratual pelos danos
resultantes do exercício da função jurisdicional e legislativa. Tal como
referido pelo professor Vieira de Andrade, opinião por mim partilhada, não
podem restar dúvidas relativamente ao carácter aditivo desta alínea ainda mais
quando comparada com o regime anteriormente existente, que excluía
expressamente o respectivo julgamento da jurisdição administrativa. Esta
competência dos tribunais administrativos para conhecer de acções de
responsabilidade pelo exercício da função legislativa decorre, entre outros, do
acórdão do Supremo tribunal Administrativo de 14/02/2013, revogando decisão
contrária do Tribunal Central Administrativo Sul. Não obstante o anteriormente
referido, continua excluído do âmbito de jurisdição administrativa a apreciação
dos litígios relativos à decisão de acções de responsabilidade por erro
judiciário cometido por Tribunais pertencentes a outras ordens jurisdicionais
(art.4º/3/ al. A) do ETAF).
De acordo com o professor Mário Aroso
de Almeida, compete à jurisdição administrativa a apreciação de todos os
problemas relativos ao apuramento da responsabilidade civil extracontratual
emergentes da actuação de órgãos, funcionários ou agentes das pessoas
colectivas de direito público que integrem a administração pública,
independentemente da responsabilidade resultar de um acto de gestão privada ou
de gestão pública. Convém apenas frisar que esta distinção, embora mantendo
alguma relevância do ponto de vista substantivo, perdeu toda a importância do
ponto de vista formal no que diz respeito a pessoas colectivas de direito
público.
Tal como referido anteriormente, e
embora com a ressalva introduzida pelo art. 4º/3/al.a), os tribunais
administrativos também julgam, segundo a alínea h) do art. 4º/1, as acções de
responsabilidade propostas contra “titulares de órgãos, funcionários, agentes e
demais servidores públicos” incluindo as acções de regresso que contra eles
sejam intentadas pelas pessoas colectivas de direito público, ao serviço dos
quais desenvolvam a sua actividade.
Os alargamentos propiciados pelas
ultimas reformas nestas alíneas do ETAF afigura-se largamente debatido no seio
da doutrina e jurisprudência administrativa, na medida em que aparentemente os
tribunais administrativos passaram a ser competentes para conhecer das
responsabilidade das pessoas colectivas públicas por actos de gestão privada,
mesmo que o regime aplicável seja o estabelecido no código civil. No entanto,
refere o prof. Vieira de Almeida que “cabe à jurisprudência determinar em que
medida se procedeu a um alargamento, dado que não desapareceu a diferença dos
regimes substantivos de responsabilidade em função do carácter público ou
privado da actuação administrativa danosa”. De referir que o entendimento
jurisprudencial dominante tem ido no sentido de admitir esse alargamento.
Veja-se, por exemplo o Acórdão do Tribunal de Conflitos de 10/09/2008.
Quanto à alínea i) no nº 1 do art.
4º, o ETAF prevê a competência da jurisdição administrativa para apreciar as
questões da responsabilidade civil extracontratual de entidades privadas e
respectivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais
ou auxiliares, nos casos em que o nº5 do art. 1º do RRCEE as veio submeter à
aplicação desse regime, isto é, quando a respectiva responsabilidade resulte de
acções ou omissões adoptadas no exercício de prerrogativas de poder público ou
reguladas por disposições ou princípios de Direito Administrativo. Destas
afirmações podemos retirar que no que concerne à actuação de entidades privadas
a que a lei confere a titularidade de prerrogativas de poder público ou cuja
actividade é parcialmente regulada por normas de Direito Administrativo,
continua a ter relevância a destrinça entre gestão pública e gestão privada,
não apenas do ponto de vista substantivo (como foi referido anteriormente para
as pessoas colectivas públicas), mas também do ponto de vista processual.
Cumpre por fim referir que seguem a
forma de acção administrativa comum as pretensões em matéria de
responsabilidade civil extracontratual, cuja aplicação se encontra submetida à
jurisdição administrativa
Bibliografia:
VIEIRA DE ANDRADE, “A justiça Administrativa
(Lições)”, 13º Edição, Almedina, Coimbra, 2014
ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de
Processo Administrativo, Almedina, 2014
SILVA, Vasco Pereira da, O
Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Almedina, 2º edição, 2009
Responsabilidade Civil Extracontratual
da Administração Pública, Coordenação de Fausto de Quadros, Almedina, 2º edição
LEITÃO, Alexandra, “Duas questões a
propósito da responsabilidade extracontratual por (f)actos ilícitos e culposos
praticados no exercício da função administrativa: da responsabilidade civil à
responsabilidade pública. Ilicitude e presunção de culpa”.
Beatriz de Jesus Gonçalves, Nº21960
Visto.
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