Ministério Público – O Advogado do Estado

A possível conciliação de funções contrapostas

Tem sido bastante discutido qual deva ser o papel do Ministério Público em Portugal na sua relação com o Estado e quais as suas verdadeiras funções (ao longo desta exposição, “Estado” será entendido como Estado-Administração, este abrange a chamada administração directa do Estado, a qual abarca todos os órgãos e serviços integrados na pessoa colectiva do estado, hierarquicamente dependentes do Governo e sujeitos ao poder de direcção deste (Acórdão do TC nº1/96)). 
 Em primeiro lugar parece-me necessário que se observe as funções do Ministério Publico, este, tal como vem consagrado na Constituição da República Portuguesa (CRP), art.219º/1 trata-se de um órgão judicial, ao qual competem funções de representação do Estado, o exercício da acção penal e de uma forma geral defender a legalidade democrática bem como os interesses determinados por lei.

Da consagração constitucional do Ministério Público e das suas funções retiramos desde logo uma importante conclusão como nos diz Gomes Canotilho e Vital Moreira, a CRP “ não configurou o Ministério Público como órgão de natureza administrativa, dependente do Governo, mas sim como órgão independente, integrado na organização judicial, com estatuto próprio e autonomia institucional”. Após esta breve introdução é-nos já possível afirmar que a primordial função do Ministério Público é então a representação do Estado, esta importante conclusão é visível no Estatuto do Ministério Público (EMP) que nos seus artgs. 1º e 3º dispõe que ao Ministério Público entre outras funções, lhe “ compete, especialmente, representar o Estado…” , no art. 5º do referido Estatuto estão igualmente elencadas as duas funções do MP na jurisdição civil e administrativa, a função de representação e a função de assistência.

Chegados a este ponto devemos analisar agora em que moldes actua o MP na jurisdição administrativa, é aqui que se tornam fulcrais as palavras de Vieira de Andrade, Aroso de Almeida e Sérvulo Correia, o MP em Portugal em matéria de contencioso administrativo tem significativos poderes e desdobra-se numa “multiplicidade de funções” que fazem deste órgão uma “figura ímpar” na Europa. Sérvulo Correia cria uma tripartição na actuaçao do MP em matéria de contencioso:

1- A acção pública art. 9º/2 CPTA;

2- A função de coadjuvação do tribunal na realização do Direito;

3- A função de patrocínio judiciário do Estado e de outras pessoas representadas por imperativo legal.

Esta última função é no contexto desta exposição aquela que mais interessa aprofundar, compete ao MP representar o Estado nas acções administrativas que versem sobre matéria de relações contratuais de responsabilidade civil em que este seja parte art. 219º CRP, 3º/1 EMP e art. 11º/2 CPTA, bem como representar outras pessoas colectivas públicas ou outros interessados que merecem a protecção do Estado art.3º/1 a) e d).

Desde logo e de acordo com o Parecer do Conselho Consultivo da PGR nº7/2014 concluímos que a actuaçao do MP em Portugal se traduz num misto de funções objectivistas, isto é, a protecção de certos fins e interesses, estamos aqui a falar da defesa da legalidade democrática e dos valores referidos no art.9º/2 e por outro lado funções subjectivistas, quando actua defendendo determinada parte. 

Temos já informação suficiente para concluir que cabe efectivamente ao MP a função de “Advogado do Estado”, vejamos, o MP é obrigado a representar o Estado, não se trata de uma faculdade mas sim de uma obrigação. Nesta matéria é importante fazer uma ressalva, quando o Estado é demandado e este é representado pelo MP, tem de se citar necessariamente a pessoa do agente do MP em funções no tribunal onde é proposta a acção e não em qualquer órgão ou agente administrativo art. 187º b) CPC. Convém relembrar que tal como referido em cima todas estas considerações apenas são verdade quando o MP representa o Estado em processos que tenham como objecto relações contratuais e de responsabilidade, isto é, acções administrativas comuns. Quando se tratem de acções administrativas especiais e segundo o art.11º/2 2ªparte CPTA, já não está obrigado o Estado a ser representado pelo MP. 
Fácil é portanto concluir que nas restantes acções comuns art.37º CPTA não cabe ao MP representar o Estado, é este o entendimento de Aroso de Almeida, bem como de Vieira de Andrade, a justificação para tal acontecer é evidente como se pode ler no parecer nº7/2014 “… é nas acções administrativas especiais que está em causa de modo mais evidente a legalidade da actuação administrativa, razão pela qual a representação do Estado ou de outra pessoa colectiva pública nestas acções poderia colidir, mais frequentemente e de forma mais grave, com as funções de defesa da legalidade democrática que são constitucionalmente e legalmente cometidas pelo Ministério Público”. 

É facilmente perceptível depois desta breve análise que, devido á multiplicidade de funções que foram atribuídas no ordenamento jurídico português ao órgão do Ministério Público possam surgir dificuldades na conciliação entre a defesa da legalidade e a intervenção como representante de uma parte em litígio. É aqui que o art. 69º do EMP se revela esclarecedor por um lado e controverso por outro, diz-nos o referido artigo que “ Em caso de conflito…” o MP deve assegurar a defesa da legalidade, cedendo a defesa dos interesses da Administração ou o patrocínio das pessoas ou entidades. Como se pode ver não pode o modelo vigente ser isento de críticas, não me parece que em determinados casos, conciliar a defesa da legalidade por um lado, com interesses próprios da Administração por outro possam estar sujeitos ao escrutínio do mesmo órgão, sendo tarefas típicas de papéis diferentes. 

Em suma, é compreensível que o monopólio da representação do Estado por parte do Ministério Público constitua matéria de debate no nosso país e de diversos pareceres e acórdãos, é igualmente compreensível a proposta do Anteprojecto da revisão do CPTA no seu art. 11º/3 com o seguinte texto: “Nas acções propostas contra o Estado em que o pedido principal tenha por objecto relações contratuais ou de responsabilidade, o Estado é representado pelo Ministério Público, sem prejuízo da possibilidade de patrocínio por mandatário judicial próprio nos termos do número anterior, cessando a intervenção principal do Ministério Público logo que aquele esteja constituído”, esta proposta que merece consagração legal e que está de acordo com a matéria constitucional relativa ao Ministério Público vem permitir ao Estado que perante um litígio, possa optar pela forma que melhor entender para se representar e para a defesa dos seus interesses.  

Pedro David Gonçalves Leal e Prudente, 
nº 21897