O
Contencioso Administrativo comporta dois tipos de processos: os processos
principais e os processos cautelares.
As providências cautelares
visam assegurar a utilidade de uma causa principal, não podendo decidir em
termos definitivos a solução a dar à causa. São figuras existentes tanto no
Contencioso Administrativo como no Processo Civil, embora neste âmbito nos
importe apenas tratar das presentes no Contencioso Administrativo. Estas
encontram-se previstas nos artigos 112º a 134º do Código de Processo nos
Tribunais Administrativos (doravante CPTA).
As
providências cautelares possuem três características típicas: a
instrumentalidade, provisoriedade e sumariedade. A instrumentalidade traduz-se no
facto de a providência cautelar só poder ser requerida por quem tenha
legitimidade para intentar o processo principal e só se pode definir por
referência a esse mesmo processo principal, sendo assim dependente da acção
principal, cuja utilidade visa assegurar. Quanto à provisoriedade, esta resulta
do facto de a providência cautelar não se destinar a resolver definitivamente o
litígio, podendo ser alterada com a causa principal. Por último, a sumariedade
implica que o tribunal conheça apenas sumariamente as questões de facto e de
direito por forma a evitar demoras no processo.
É
importante distinguir as providências cautelares dos processos urgentes,
diferença essa que é mais visível relativamente à característica da
provisoriedade. Assim, os processos urgentes são processos principais e visam a
produção da decisão de mérito, ao contrário das providências cautelares.
As
providências dividem-se em providências conservatórias e antecipatórias. As
providências conservatórias visam manter a situação de facto existente. Por sua
vez, as antecipatórias têm como fim prevenir um dano, antecipando uma situação
até aí inexistente.
A
reforma constitucional de 1997 veio acrescentar o nº4 e nº5 ao art. 268º da
Constituição da República Portuguesa (daqui em diante CRP), consagrando
expressamente o princípio da tutela judicial efectiva, princípio esse que
assegura o direito de acesso aos tribunais (conforme o art. 20º da CRP), o
direito à efectividade das sentenças proferidas (art. 205º, nº2 da CRP), e o
direito a uma decisão judicial em prazo razoável e mediante processo equitativo.
Tal consagração constitucional deve-se sobretudo à passagem de um modelo
contencioso de cariz objectivista para um modelo de cariz subjectivista,
assente na tutela da posição dos particulares. Assim, o Contencioso
Administrativo passa preocupar-se em assegurar que a cada pretensão deduzida em
juízo corresponda uma acção que garanta uma decisão efectiva, em tempo útil,
para o particular. Esse foi o ponto de partida para a concretização de medidas
cautelares. Desta forma, passa-se a poder requerer o decretamento de qualquer
providência desde que apta a acautelar a utilidade da decisão a proferir no
processo principal. As providências cautelares são modeladas, principalmente
pelo princípio da tutela judicial efectiva, princípio constitucional que foi
fundamental na reforma do CPTA de 2002-2004. O princípio da tutela judicial
efectiva obriga o Contencioso Administrativo a ter um sistema de acções processuais
capazes de proporcionar uma protecção adequada dos direitos e interesses
legalmente protegidos dos cidadãos perante quaisquer actuações ilícitas da
Administração. Assim, este princípio aponta para o princípio da plenitude dos
meios de acesso à jurisdição administrativa e impede o legislador de limitar a
tutela cautelar a determinado tipo de pretensões dos particulares ou actuações
administrativas – limitações essas que existiam antes da grande reforma, pois
era deixado sem tutela efectiva um vasto domínio do agir administrativo.
O
art. 131º do CPTA dá corpo a uma norma fundamental na defesa do princípio da
tutela jurisdicional efectiva. Este artigo admite o decretamento provisório de
providências cautelares, funcionando como uma espécie de tutela cautelar de
segundo grau, ou seja, uma tutela pré-cautelar (uma vez que o objectivo será
assegurar a utilidade da decisão cautelar), destinada a evitar o periculum in mora do próprio processo
cautelar, prevenindo os danos que, para o requerente possam resultar da demora
desse processo, dispensando todas as formalidades e diligências que não se
revelem absolutamente necessárias.
O decretamento provisório
da providência cautelar vale para qualquer providência em situação de especial
urgência (excepto quando esteja em causa a suspensão de eficácia de um acto
administrativo ou de uma norma regulamentar, em que é aplicável o regime
especial que consta do art. 128º do CPTA). Segundo o entendimento do Professor
Vasco Pereira da Silva, esta providência, para além de poder ser requerida,
pode também ser decidida oficiosamente quando estiver em causa a lesão iminente
e irreversível de direitos, liberdades e garantias. A decisão não está sujeita
aos critérios do art. 120º e pode ser decretada sem contraditório, bastando a
verificação de especial perigosidade para direitos, liberdades e garantias ou
outros bens jurídicos em situação de especial urgência.
Assim, o decretamento
provisório de uma providência cautelar, segundo o art. 131º deve ocorrer quando
“a petição permita reconhecer a possibilidade de lesão iminente e irreversível
do direito, liberdade ou garantia invocado ou outra situação de especial
urgência”. Em ambos os casos se justifica que o juiz aplique imediatamente esta
medida cautelar, de modo a evitar os danos iminentes decorrentes da demora
normal do processo cautelar. Esta é uma manifestação do princípio da tutela
judicial efectiva, na medida em que combate o periculum in mora para que o particular possa ver o seu direito
atendido. Este artigo tem sido objecto de interpretações díspares, pois há quem
defenda que o art. 131º serve para proteger apenas os direitos, liberdades e
garantias, concretizando o princípio constitucional enunciado no art. 20º, nº5
da CRP. No entanto, o art. 131º tanto serve para proteger direitos, liberdades
e garantias como para tutelar quaisquer outras situações cuja especial urgência
exija uma intervenção judicial imediata, isto é, em qualquer das situações terá
que se verificar uma intensa urgência. Em suma, o fundamento e a razão de ser
do decretamento provisório das providências cautelares consiste não na tutela
de direitos, liberdades e garantias, mas sim na tutela de situações de urgência
agravada. O que caracteriza o artigo é a dispensa de algumas formalidades e o
decretamento célere da providência cautelar requerida, quer essa providência
diga respeito a direitos, liberdades e garantias quer seja por outro motivo de
particular urgência. Este artigo tem sido objecto de controvérsia, pois é
entendido, a nível jurisprudencial, que a “outra situação de especial urgência”
se reporta apenas a outras situações de lesão de direitos, liberdades e
garantias, ou seja, o legislador reconhece que existe uma “especial urgência”
quando existe a possibilidade da lesão iminente e irreversível de um direito,
liberdade ou garantia, estendendo este regime a outras situações do mesmo tipo.
Com esta perspectiva, a jurisprudência limita o mais possível o acesso a uma
tutela jurisdicional efectiva, pois sustenta que, para interpretar “outra
situação de especial urgência”, as outras situações do mesmo tipo, comparáveis
às de lesão iminente e irreversível de direitos, liberdades e garantias, são as
que digam respeito a direitos análogos aos direitos, liberdades e garantias.
Este entendimento é sufragado no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
de 8 de Março de 2007 (Processo nº2202/06). Tal é incorrecto porque tal
limitação colidiria com o princípio da tutela judicial efectiva. Desta forma, é
de entender que o art. 131º prevê o decretamento provisório de qualquer medida
cautelar, relativa a direitos, liberdades ou garantias ou não, desde que haja
especial urgência, caso contrário a lei colidiria com o princípio
constitucional da tutela jurisdicional efectiva.
Por outras palavras,
aplicação do art. 131º fica reservada para os casos que necessitem de uma
regulação imediata, que podem envolver direitos, liberdades e garantias ou não,
desde que esteja em causa uma situação de especial urgência.
Assim, devemos entender
que este artigo só será admissível se forem postos em causa direitos,
liberdades e garantias ou outra situação que se revista de especial urgência,
não se aplicando nas restantes situações. Além disso, para que a providência
seja provisoriamente decretada deverá haver um periculum in mora qualificado, como defende o Professor Aroso de
Almeida, ou seja, tem que haver um fundado receio que o não decretamento
provisório possa pôr em causa a utilidade da própria decisão cautelar.
Concluindo, a tutela
jurisdicional efectiva dos particulares permite que, havendo “especial
urgência” de qualquer situação digna de tutela contenciosa administrativa, de
qualquer direito ou interesse, se possa aplicar o art. 131º e se possa aplicar
o decretamento provisório da providência. Destarte, através das providências
cautelares, e mais propriamente do decretamento provisório das providências
cautelares dá-se a consagração do princípio da tutela judicial efectiva, na
medida em que, através destes mecanismos, os particulares poderão ver os seus
direitos e interesses assegurados, direitos e interesses esses que poderiam
estar irremediavelmente comprometidos devido à demora normal do processo
cautelar, demora que poderia impedir o particular de obter a tutela efectiva do
seu direito.
A reforma ao CPTA que se
avizinha tem como uma das suas principais linhas o sistema das providências
cautelares, onde se prevê a alteração do art. 131º. Com a reforma, prevê-se que
seja retirado do seu corpo a referência a “direitos, liberdades ou garantias”,
mantendo-se apenas a alusão “a existência de uma situação de especial urgência”.
Portanto, se assim for, toda a problemática de como é entendido o mencionado
artigo pelo juiz deixará de existir, não havendo qualquer limitação à tutela
judicial efectiva dos direitos e interesses dos particulares.
Bibliografia
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Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2014
ANTUNES,
Tiago, “O Triângulo das Bermudas”, No Novo Contencioso Administrativo,
Administrativo in Estudos de Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano,
Volume II, FDUL, Coimbra Editora, 2006
MAÇÃS,
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Reforma do Contencioso Administrativo, volume I, “Debate universitário
(trabalhos preparatórios)”, Gabinete de Política Legislativa e Planeamento do
Ministério da Justiça, Coimbra Editora, 2003
Silva,
Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”,
Almedina, 2013
Ângela Almeida
22038
Visto.
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